II SA/Bd 1191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 1, 2, 5, 11, 14, 16, 19, 20, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10, art. 13, art. 16 ust. 8 i 9, art. 18, art. 21, art. 27 ust. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214) i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, dalej powoływana jako u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił świadczenia wychowawczego na rzecz Z. P. na okres od [...].02.do [...].09.2017 r. W uzasadsnieniu organ wskazał, że art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, iż pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem [...].04.2016 r. i kończy [...].09.2017 r. Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Natomiast w myśl art. 5 ust. 3 ww. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Z kolei art. 2 pkt 19 określa, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. Id ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, utratą świadczenia rodzicielskiego, utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.); Art. 7 ust. 1 wskazuje, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. B. P. w dniu [...].06.2017 r. złożyła oświadczenie wskazujące, że była zatrudniona w [...] sp. z o.o. w okresie od [...].03.2013 r. do [...].11.2015 r. oraz, że w okresie od [...].09.2013 r. do [...].12.2014 r. była członkiem rady nadzorczej w [...] sp. z o.o. Mając na uwadze powyższe zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c oraz art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dochód z tytułu zatrudnienia jest dochodem, który nie jest brany pod uwagę przy wyliczaniu dochodu. Przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniono dochód za rok 2014 z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej (tytuł nie występujący w art. 2 pkt 19 ustawy) w kwocie [...] zł, który został pomniejszony o podatek ([...] zł) składkę na ubezpieczenie społeczne ([...] zł) i składkę na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł). Powyższe przeliczenie dało kwotę dochodu [...] zł. Tak wyliczony dochód podzielono przez liczbę miesięcy, w jakich był uzyskiwany (12) - w rezultacie uzyskano kwotę [...] zł. W celu wyliczenia dochodu na jednego członka w rodzinie powyższą kwotę należało podzielić przez liczbę członków rodziny (2). W wyniku powyższego przeliczenia uzyskany dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł [...] zł. Miesięczny dochód na jednego członka w rodzinie przekracza zatem ustalone kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. kwestionując sposób obliczenia dochodu rodziny, branie pod uwagę dochodu uzyskanego w 2014 r., a zwłaszcza doliczenie do dochodu rodziny dochodu osiągniętego w 2014 r. z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, 4, 16, 19, 20, art. 4, art. 5 ust. 3, art. 10 ust. 2 oraz art. 18 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, mówiąc o dochodzie mamy na myśli dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1a u.ś.r., dochód to między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pod wskazane powyżej przesłanki należy niewątpliwie zakwalifikować dochód osiągnięty przez stronę w 2014 r. z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, który po odliczeniu należnego podatku, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniósł [...] zł. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pod pojęciem dochodu członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (dotyczy on dochodu utraconego i uzyskanego). W rozpatrywanej sprawie tzw. rokiem bazowym, z którego uwzględnia się dochód, jest, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, rok 2014. Dochód dwuosobowej rodziny strony za rok 2014 ustalono na kwotę [...] zł - wzięto pod uwagę jedynie dochód osiągnięty z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w 2014 r., uznano natomiast za utracony, zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy, dochód z tytułu zatrudnienia w firmie [...] sp. z o.o. w okresie od [...].03.2013 r. do [...] .11.2015 r., a tym samym dochód ten nie był brany pod uwagę przy wyliczaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia. W związku z powyższym, miesięczny dochód na 1 osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, co przekracza kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. P. wnosząc o jej zmianę i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia wychowawczego, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie jest zrozumiałe, dlaczego i jaki był celu ustawodawcy, aby dochód z tytułu sprawowania funkcji członka rady nadzorczej uzyskiwany na podstawie powołania był wliczony do dochodu w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a nie jest brany pod uwagę jako utracony dochód w myśl art. 2 pkt 19 tej ustawy. Tego typu przepisy z całą pewności naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby dochód ze sprawowania funkcji członka rady nadzorczej był inaczej traktowany (gorzej) niż dochód np. z zatrudnienia czy z działalności gospodarczej i nie był wykazany w art. 2 pkt. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Po drugie, nie jest zrozumiałe, dlaczego brane są pod uwagę dochody z roku 2014, kiedy to właśnie w roku 2017 skarżąca utraciła dochód i to w tym roku spełnia kryteria do przyznania świadczenia wychowawczego. Tego typu rozwiązania nie mają żadnego sensu, są irracjonalne i są sprzeczne z jakimikolwiek zasadami racjonalnego pisania ustaw. Poza tym, skoro zgodnie z ustawą brane są pod uwagę dochody z 2014 r., to dlaczego bierze się pod uwagę ilość członków rodziny z roku 2017, a nie z 2014, kiedy była niepełnoletnia druga córka i ona w związku z tym również powinna być uwzględniona przy przeliczaniu dochodu na członka rodziny. Tego typu zachowanie ustawodawcy może być uznane jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała również, że przekroczenie dochodu tylko o nieznaczną kwotę [...] zł - jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - i brak przyznania na tej podstawie świadczenia, jest sprzeczny również z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. WSA w Gdańsku zwrócił się do TK o udzielnie odpowiedzi prawnej, czy art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest zgodny w związku z tym z Konstytucją RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Spór w sprawie ograniczał się do tego, czy w należyty sposób organ nie uznał utraty przez skarżącą dochodu z tytułu zasiadania w radzie nadzorczej jako dochodu utraconego w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W myśl tego przepisu za utratę dochodu uważa się utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r., dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, Istotą sporu, jaki powstał na tle wydanych przez organy administracji decyzji, a z których treścią nie zgodziła się skarżąca, jest nadanie znaczenia użytym w cyt. ustawach pojęciom "dochód", a także "dochód utracony" i w świetle tychże pojęć ustalenie, czy utrata dochodu uzyskiwanego z tytułu wykonywania funkcji członku zarządu na podstawie powołania uchwałą zarządu może być uznana za utratę dochodu w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i w konsekwencji, stosownie do art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, nie winien być uwzględniony jako dochód skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, w 2014 r. skarżąca pobierała wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę (do [...].11.2014 r.) oraz wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu (do [...].12.2014 r.) Organ I instancji za dochód utracony uznał dochód wynikający z umowy o pracę, zaliczając równocześnie do dochodu za 2014 r. dochód uzyskany z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu i odmawiając tym samym uznania go za dochód utracony. Analizując zasadność wyliczenia dochodu skarżącej za 2014 r. należy wskazać, że funkcję członka zarządu można pełnić na podstawie powołania, umowy o pracę, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług. Z członkami zarządu są również często zawierane kontrakty menedżerskie. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pełniła funkcję członka zarządu na podstawie powołania. Wynagrodzenie z tego tytułu jest przychodem z działalności wykonywanej osobiście opodatkowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych). Oznacza, to, że wynagrodzenie to jest dochodem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (tym samym również w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Zdaniem Sądu, okoliczność, że skarżąca nie otrzymuje już wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu, nie oznacza, że przy uwzględnieniu definicji z art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie może być on od tego dochodu odliczony jako dochód utracony. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca w cyt. przepisie zawarł katalog rodzajów dochodu, których utratę traktuje się jako dochód utracony. Wprawdzie przepis ten nie wymienia działalności wykonywanej osobiście, co może sugerować, że celem ustawodawcy nie było objęcie pojęciem "dochodu utraconego" wynagrodzenia utraconego w wyniku odwołania z pełnienia funkcji członka zarządu wykonywanej na podstawie uchwały wspólników. Analizując funkcję powyższych przepisów należy jednak wskazać, że instytucje dochodu utraconego oraz uzyskanego ustawodawca stworzył, aby zaktualizować dochód rodziny ustalany w celu określenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych, a także by świadczenia te w okresie zasiłkowym wypłacane były jedynie w sytuacji, gdy realny dochód będącej ich beneficjentem rodziny, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie przekraczał ustanowionego kryterium dochodowego. Takie zaktualizowanie było potrzebne, gdyż z analizy takich pojęć, jak "dochód rodziny" i "okres zasiłkowy" wynika, że pomiędzy okresem, który jest istotny dla ustalenia dochodu rodziny, a czasem ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnym, może upłynąć na tyle dużo czasu, że mogą nastąpić istotne zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Taka sytuacja jest tym bardziej widoczna na gruncie niniejszej sprawy, kiedy dochód ustalany jest za rok 2014 r., natomiast świadczenie winno być wypłacane dopiero w 2017 r. Zatem, jeżeli celem tych przepisów ma być zaktualizowanie dochodu rodziny na czas ustalania uprawnienia do świadczeń, a także ich pobierania, to należy przyjąć, że organ w procesie wykładni art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie powinien ograniczać się do dekodowania normy prawnej w nich zawartej li tylko w oparciu o reguły wykładni językowej, ale winien to uczynić w oparciu o wykładnię celowościową. Tym bardziej, że nie powinno się tracić z pola widzenia faktu, iż analizowany akt normatywny stanowi konkretyzację przewidzianych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zdań państwa w zakresie polityki społecznej i ekonomicznej, która winna uwzględniać dobro rodziny, a także przewidzianego tym przepisem prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzin do pomocy ze strony władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe odmowa przyznania świadczenia narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) powodowało konieczność uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Nie był natomiast zasadny zarzut skargi związany z tym, że organ wziął pod uwagę dochód skarżącej z 2014 r. Stosownie bowiem do art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci: "1. Pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. 2. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014". Również zasadnie organ wziął pod uwagę aktualną sytuację rodzinną skarżącej, ponieważ przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewidują możliwości ustalania tej sytuacji za okres, za który był ustalany dochód będący podstawą do ustalenia dochodu rodziny, lecz winna być brana pod uwagę jej aktualna sytuacja, w szczególności ilość członków rodziny, na datę ustalania świadczenia.