II SA/Bd 12/13

Dnia 20 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. uchyla decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr[...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 3 ust 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 106 ust 1,3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), przyznał M. B. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych materiałów ustalono, że M. B. pozostaje w stanie ubóstwa i długotrwałej lub ciężkiej choroby, a jej dochód ogółem wynosi [...] zł. W dalszej części wyjaśnił, że zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 542,00 zł. Wyjaśnił, że wysokość zasiłku okresowego w 2012 r. jest 50% różnicą wynikającą z dochodu: (542,00 –[...]) x 50%. Od tej decyzji odwołała się M. B. uznając, iż kwota przyznanego świadczenia nie jest wystarczająca. Wskazała na swoją złą sytuację zdrowotną i na bardzo trudną sytuację materialną. Zakwestionowała ponadto sposób wyliczenia jej dochodu przez organ I instancji, gdyż jak utrzymuje nie uzyskuje żadnego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w całości uchyliło decyzję organu I instancji o przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż decyzja o przyznaniu świadczenia wydawana jest na podstawie tzw. uznania administracyjnego w zakresie wysokości i okresu pobierania tego świadczenia. Stwierdził, iż organ I instancji nie wykazał dlaczego nie może przyznać pomocy na poziomie wyższym, niż 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem strony, zasłaniając się jedynie niepopartymi dowodowo stwierdzeniami w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., orzekł o przyznaniu M. B. od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu powtórzono stwierdzenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r. uzupełniając je jedynie o wyjaśnienie sposobu obliczenia wysokości zasiłku okresowego. Wskazano, że zasiłek okresowy przysługuje osobie której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 542,00 zł. Wobec powyższego wysokość zasiłku okresowego w 2012 r. jest 50% różnicą wynikającą z dochodu /542,00 – [...]/ x 50% = [...] zł, przy czym 542,00 to kryterium dochodowe, [...] dochód wnioskodawcy z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha natomiast kwota [...] zł to 50% różnicy miedzy kryterium dochodowym, a dochodem wnioskodawcy. Poinformowano jednocześnie, że dotacja na zasiłki okresowe na 2012 r. wyniosła [...] zł i nastąpiło pełne wykorzystanie środków finansowych na dzień wydania decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. M. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012r., zarzucając, że jej dochód wynosi [...] zł, a nie jak ustalił organ [...] zł, a przyznane świadczenie w kwocie [...] zł jest stanowczo zbyt niskie w stosunku do potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie podniosła nowych zarzutów. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn.zm.). Przesłanki przyznania z pomocy społecznej świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego kreuje art. 38 ww. ustawy. W myśl ust. 1 zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1) oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (pkt 2). W ust. 2 i 3 cytowanego przepisu ustalono maksymalną i minimalną wysokość świadczenia, które może zostać przyznane. Maksymalną wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (pułap minimalny). Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Jak wynika z powyższego przyznanie świadczenia okresowego ma charakter obligatoryjny, w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisach ustawy. Decyzja o przyznaniu przedmiotowego zasiłku pozbawiona jest charakteru uznaniowości, gdyż przepisy ustawy jasno wskazują, iż zasiłek "przysługuje", a nie np. może być przyznany. Spełnienie ustawowych przesłanek daję podstawę do przyznania zasiłku, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11, LEX nr 1131468). Jednakże już wysokość przyznanego świadczenia, co wynika z określenia przez ustawodawcę dolnej i górnej jego granicy, ma charakter tzw. uznania administracyjnego, a organy przyznające świadczenie kierują się ogólnymi zasadami przyznawania zasiłku określonymi w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Bezpośredni przedmiot sądowej kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Kierownika GOPS w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. w przedmiocie przyznania M. B. zasiłku okresowego od dnia [...] października 2012r. do dnia [...] grudnia 2012 r. w kwocie [...] zł miesięcznie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd zważył, iż co do zasady organ odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy zasadnie stwierdził wadliwość decyzji organu pierwszej instancji skutkującą zastosowaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej decyzji oparta została nie na swobodnym uznaniu, lecz dowolnym i nieuzasadnionym przyjęciu minimalnej możliwej kwoty świadczenia, bez odniesienia się do okoliczności i potrzeb strony w tym postępowaniu, w kontekście celów i możliwości pomocy społecznej. Jednakże organ odwoławczy, jako organ merytoryczny zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, sam pominął przy orzekaniu konieczność ustalenia we własnym zakresie okoliczności sprawy i zweryfikowania sposobu ustalenia wysokości dochodu skarżącej. W każdym razie nie znajduje to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji bezrefleksyjnie powtórzył w tym zakresie kwotę dochodu ustaloną wadliwie przez organ pierwszej instancji, a wadliwości w tym zakresie, wynikającej z naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dostrzegł i nie konwalidował. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku okresowego, która w jej ocenie jest zbyt niska, co pośrednio wynika z nieprawidłowego ustalenia jej rzeczywistej sytuacji majątkowej – wysokości osiąganych dochodów. Organ dokonał stosownych wyliczeń i przyznał zasiłek okresowy w minimalnej wysokości, tj. kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, dlaczego zdecydował o przyznaniu zasiłku w minimalnej wysokości, mimo, iż jak sam wskazał M. B. żyje w ubóstwie. Cierpiąc na ciężką chorobę. Poza sporem jest fakt, iż skarżącą pozostaje w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Jak wskazuje w odwołaniu od decyzji organu I instancji, pozostaje bez środków do życia, a jej sytuację pogarsza przebyta bardzo ciężka choroba. Organ decydując o przyznaniu świadczenia winien dokładnie wskazać dlaczego przyznaje zasiłek w takiej, a nie innej wysokości. Pozostawienie organowi swobodnego uznania wysokości przyznanego zasiłku pociąga za sobą obowiązek tegoż organu do gruntownego przeanalizowania każdej rozpatrywanej sprawy i wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego taką właśnie decyzję podjął. Organ pierwszej instancji, znając trudną sytuację skarżącej w żaden sposób nie wykazał, dlaczego nie może przyznać pomocy na poziomie wyższym niż w minimalnej wysokości, nie uzasadnił dlaczego ograniczył się do przyznania zasiłku w minimalnej dopuszczalnej kwocie, przy tak trudnej sytuacji życiowej. Na marginesie wskazać należy, że także w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012r., wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ przyznając ponownie zasiłek w tej samej minimalnej dopuszczalnej wysokości nie wykazał w istocie, iż nie miał możliwości przyznania pomocy w wyższej kwocie. Z pewnością nie stanowi uzasadnienia dla "powtórzenia" uprzedniego rozstrzygnięcia fakt, że w dacie ponownego orzekania dotacja na zasiłki okresowe z rozdz. 85214 na 2012 r. w kwocie [...] zł została całkowicie wykorzystana przez GOPS. Organ pomocy społecznej w żaden sposób nie wykazał, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia przesunięcie w razie zaistnienia takiej konieczności środków finansowych celem zaspokojenia słusznych i uzasadnionych potrzeb osoby uprawnionej z mocy ustawy do uzyskania zasiłku okresowego. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest sposób obliczenia dochodu skarżącej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2), kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Jednocześnie w art. 8 ust 9 ustawodawca ustalił, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy). Wyjaśnić należy, iż wskazany przepis nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa rolnego niezależnie od tego czy osiąga z niego jakiekolwiek dochody, czy tez nie. Oznacza to, że z punktu widzenia przywołanego przepisu bez znaczenia jest czy z takiego gospodarstwa osiąga się jakikolwiek dochód czy też nie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, LEX nr 1149123). Organ ustalił w toku postępowania dochód skarżącej na kwotę [...] zł, nie wskazując jednakże w jaki sposób kwota ta została ustalona. Ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie wskazy i nie wyjaśnił skarżącej sposobu ustalenia jej dochodu, w szczególności skąd pochodzi kwota [...] zł. Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, iż nie uzyskuje jakiegokolwiek dochodu i nie rozumie w jaki sposób ustalono powyższą kwotę. Okoliczności te winny zostać wyjaśnione stronie szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.) oraz treść art. 107 § 3 K.p.a. Jednak nie tu, zdaniem Sadu, leży największy błąd organu, na który nie zwrócił uwagi również organ odwoławczy. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) w § 1 ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 542 zł, a kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 250 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 października 2012 r. Skarżąca wniosek o zasiłek okresowy złożyła dnia 23 października 2012 r. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 8 ust 3. ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W związku z powyższym dochód skarżącej obliczony winien być za miesiąc wrzesień 2012r. W tym okresie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), w którym to kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł, a kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości 207 zł. W uzasadnieniu decyzji ustalono kryterium dochodowe na kwotę 542 zł i jak wnioskuje Sąd z zawartości akt administracyjnych kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 250 zł. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o ile prawidłowo uwzględnił organ kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej obowiązujące w dacie orzekania (kwotę 542 zł), jednakże błędnie zastosował organ dla ustalenia wysokości osiąganego dochodu z gospodarstwa rolnego stawkę obowiązującą nie w miesiącu wrześniu, lecz dopiero od 1 października 2012 r. W ten sposób wobec skarżącej organ zastosował nowe prawo naruszając jej słuszny interes i zasadę lex retro non agit. W konsekwencji bowiem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie przyjęły stawkę dochodu z 1 ha przeliczeniowego w kwocie ewidentnie wyższej i nieobowiązującej jeszcze w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym strona złożyła wniosek. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, ma w okolicznościach sprawy kardynalne znaczenie dla wysokości przysługującego stronie zasiłku okresowego. Istotny składnik warunkujący bowiem ustalenie wysokości należnego zasiłku okresowego organy przyjęły w wysokości 250 zł, podczas gdy przyjąć powinny do obliczenia dochodu skarżącej we wrześniu 2012 r., że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód w wysokości [...] zł. (czyli o [...] zł niższy) W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca uzyskuje dochód wyłącznie z działalności rolniczej, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego. W konsekwencji zatem różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł), a prawidłowo ustalonym dochodem skarżącej stanowić będzie kwotę znacznie wyższą niż ustaliły to organy. Zważyć przyjdzie, iż z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania przez Sąd, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium, Kierownik GOPS wydał już nową decyzję z [...] grudnia 2012 r. Decyzja ta jest decyzją ostateczną (skarżąca nie wniosła od niej odwołania – vide pismo z dnia [...] lutego 2013 r. k. 21 akt sądowych). Analiza treści tej decyzji wskazuje jednoznacznie, iż została ona wydana w oparciu o wskazane wyżej błędne ustalenie wysokości dochodu skarżącej, a nadto niedostatecznie wyjaśnia poprzestanie na przyznaniu zasiłku w kwocie minimalnej. Z tych powodów, mając na uwadze dyspozycję art. 135 K.p.a. Sąd stwierdził, że dla końcowego zgodnego z prawem załatwienia przedmiotowej sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ja wadliwej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r., lecz również następczej decyzji tego organu z [...] grudnia 2012r. Decyzja ta bowiem, w ocenie Sądu, została podjęta w tej samej sprawie administracyjnej, z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz proceduralnych. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania, w szczególności co do sposobu ustalenia dochodu skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Organ winien również rozważyć, czy przy tak trudnej sytuacji skarżącej zgodnym z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a., oraz celami pomocy społecznej jest przyznanie jej zasiłku w minimalnej dopuszczalnej wysokości, a szczegółowe rozważania w tym zakresie winien zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnym z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.