II SA/Bd 1202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 marca 2007r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 1202/06 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] 2000 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w B. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami przy ul. [...]. Decyzja ta została następnie przeniesiona na spółkę "E.". Decyzją z dnia [...] 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta B. zmienił własną decyzję z dnia [...] 2000 r., zatwierdzając wprowadzone w stosunku do pierwotnego projektu zmiany w zakresie układu funkcjonalnego mieszkań oraz usytuowania garaży. Integralną część decyzji stanowił projekt zamienny budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] w zespole budynków przy ul. J. i G. w B. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...]. W związku ze złożoną przez B. Ś. - właścicielkę przyległej do terenu planowanej inwestycji działki nr [...], skargą na decyzję organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie będąc związany granicami tejże skargi, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w dniu 24 marca 2004 r. dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] w B. nie istniał ani obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, ani obowiązująca decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla Szwederowo zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] 1994 r. stracił bowiem ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., zaś okres ważności wydanej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą na zasadzie praw nabytych można było wydać decyzję zmieniającą, upłynął z dniem 31 grudnia 2002 r. Wobec tego według Sądu, nie istniała możliwość dokonania oceny, której zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był dokonać przed wydaniem pozwolenia na budowę, ewentualnie przed wydaniem mającej taki sam charakter prawny, decyzji zmieniającej wydane uprzednio pozwolenie na budowę. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku Sąd jednocześnie wskazał, iż Wojewoda [...] prowadząc dalsze postępowanie powinien dokonać rozstrzygnięcia sprawy biorąc pod uwagę przesłankę umorzenia postępowania określoną w art. 105 § 1 k.p.a. oraz fakt zakończenia budowy objętej zaskarżoną decyzją. W dniu [...] 2006 r., Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał decyzję nr [...], którą uchylił, na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I i II instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uznać należało, iż decyzja Prezydenta Miasta B. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ jednak w postępowaniu odwoławczym nie można stosować sankcji nieważności decyzji, możliwe było jedynie jej uchylenie i umorzenie postępowania. Ponadto Wojewoda podniósł, iż z wyżej wspomnianego wyroku jak i z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II OZ 560/06 wynika, że sporny budynek został już wzniesiony i wydano pozwolenie na jego użytkowanie. Tym samym, w związku ze zrealizowaniem przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przed organami administracji architektoniczno-budowlanej niezależnie od zarzutów stawianych przez stronę stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] wniosła B. Ś. Zarzuciła w niej organowi, iż nie zastosował w sprawie art. 157 k.p.a., a zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które oparte jest na decyzji unieważnionej wyrokiem Sądu. Podniosła również, iż organ nie uwzględnił jej słusznego interesu w sytuacji, gdy poniosła rzeczywistą niepowetowaną znaczną szkodę materialną W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jednocześnie, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji, istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie oznacza, że obiekt jest użytkowany legalnie, a przy tym Wojewoda nie jest organem właściwym do rozstrzygania w zakresie użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji. W wyniku stwierdzenia przez Sąd wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. zatwierdzającą wprowadzone w stosunku do pierwotnego projektu budowy zespołu budynków mieszkalnych zmiany niniejsza sprawa wróciła na etap postępowania odwoławczego, bowiem tym samym organ II instancji obligowany był ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżącej od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta B. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, po wniesieniu przez skarżącą do Sądu skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r., budowa objęta zaskarżoną decyzją została już zakończona i w dniu 29 listopada 2005 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przy ul. J. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej (rozstrzygającej sprawę co do meritum) prawnie niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - jest niedopuszczalne. Odnosząc powyższe stwierdzenie do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wobec zrealizowania projektowanej inwestycji, taka sytuacja zaistniała właśnie w tejże sprawie. Decyzja bowiem o pozwoleniu na budowę lub jego zmianie może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a wykonanie obiektu powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek inwestora. Stanowisko to znajduje oparcie w konkretnych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - art. 32 ust. 4a, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz - art. 36 ust. 1, zgodnie z którym organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji, w razie potrzeby, m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku przyjęcia dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, wymienione w art. 36 ust. 1 niezbędne elementy pozwolenia na budowę, nie mogłaby być w nim zamieszczone, bowiem dotyczyłoby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, ale nie odwoławczego, lecz całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, inaczej mówiąc - postępowania w sprawie. Dlatego, mimo iż dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego po wyroku Sądu, budowę objętego zaskarżoną decyzją budynku zakończono, Wojewoda [...] trafnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r. i umorzył postępowanie, które toczyło się przed tym organem. Jednakże, adekwatnie do powyższego rozstrzygnięcia, jako jego podstawę prawną należało powołać przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r., niezależnie od zaistniałej zmiany stanu faktycznego (zakończenia budowy) uzasadnione było zmianą stanu prawnego - utratą z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S. (będącego aktem prawa miejscowego), skutkującą koniecznością przeprowadzenia postępowania w całości, przy uwzględnieniu sytuacji braku planu, na etapie bowiem postępowania odwoławczego wskazany plan juz nie obowiązywał. Przeszkodą w prowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego stała się jednak wspomniana wyżej realizacja inwestycji. W tym miejscu zauważyć należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niewłaściwie zinterpretował motywy wyroku sądowego wskazując, iż decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 24 grudnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i z tego powodu podlega uchyleniu. Powyższą wadliwością, jak wynika z wyroku, dotknięta była tylko decyzja organu odwoławczego i dlatego tylko jej nieważność orzeczono. W dacie wydawania decyzji I instancji plan zagospodarowania S. jeszcze obowiązywał i jak stwierdził sam Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] 2004 r. - organ I instancji badał zgodność planowanych zmian w pozwoleniu na budowę z ustaleniami tego planu nie stwierdzając w tym względzie naruszeń. Powyższa częściowa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji podobnie jak niewskazanie w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi w ocenie Sądu, naruszenie przepisów procedury nie rzutujące na wynik sprawy w związku z czym nie może skutkować uchyleniem tejże decyzji. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. jest zgodne ze wskazaniami wyroku sądowego z dnia 21 grudnia 2005 r., które - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - były dla niego wiążące, podobnie jak i dla Sądu przy wydawaniu niniejszego wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego i udzielonych w nim wskazań w zakresie dalszego postępowania oznacza wadliwość tej decyzji stanowiącą podstawę do jej uchylenia. Nadmienić należy, że w związku z bezprzedmiotowością dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie spowodowaną wykonaniem obiektu, zbędne było odniesienie się przez Wojewodę w uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżącą decyzji do podnoszonych przez nią w odwołaniu z dnia 23 stycznia 2004 r. zarzutów. Skoro Wojewoda [...] wydając w dniu [...] 2006 r. decyzję nr [...] nie naruszył prawa w sposób wpływający na jej treść, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) o oddaleniu skargi. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż organ odwoławczy winien zastosować się do unormowania art. 157 k.p.a., gdyż rodzaj rozstrzygnięć jakie mógł wydać określa art. 138 k.p.a. Z kolei kwestia pozwolenia na użytkowanie budynku nie mieści się w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, w związku z czym pozostaje poza oceną Sądu.