II SA/Bd 1214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., odmówił przyznania A. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – B. W. Organ I instancji uzasadnił decyzję powołując treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalił na podstawie zebranych dokumentów, że B. W. jest osobą niepełnosprawną od 65 roku życia, w związku z czym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła Skarżąca, która powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13., którym uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalił, że w dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowej Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], stwierdzające, że B. W. ur. [...]r. (matka Skarżącej) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, orzeczenie wydano do [...] maja 2024 r., nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2021 r. - daty złożenia wniosku oraz istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem organu, sprawowana przez Skarżącą opieka nad matką w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] czerwca 2021 r. W ocenie organu, za prawidłową należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie stanowi stałej opieki. W konsekwencji, w ocenie organu, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ zwrócił uwagę na fakt, że Skarżąca od co najmniej roku nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykazała, że miała zamiar i możliwość podejmowania takiego zatrudnienia, a matka jej uznana została za osobę niepełnosprawną od dnia [...] kwietnia 2021 r. W przypadku skarżącej rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się matką, nie nastąpiła w żadnym momencie, ponieważ nie była ona zatrudniona od roku. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. R. wnosząc o uchylenie decyzji. Organowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedstawionej sytuacji nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Podkreśliła, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. W. Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) dalej jako "u.ś.r." Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nieprawidłowe było stanowisko Wójta Gminy G. w decyzji z [...] czerwca 2021 r. oparte na przesłance braku spełnienia przez matkę Skarżącej – B. W., warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po myśli art. 17 ust. 1b u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnej normie prawnej. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Takie działanie zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powyższych względów decyzja organu I instancji była wadliwa. Oznacza to, że stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., odpowiada przepisom prawa. Skarga zasługuje jednak na uwzględnienie z innych względów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że Skarżącej nie należy się świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ nie spełnia ona warunku stałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazał, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W ocenie Sądu, organ w sposób bardzo powierzchowny ocenił stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Istota problemu sprowadza się do oceny sytuacji Skarżącej i osoby wymagającej opieki po wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2021 r. nr [...] . Matka Skarżącej została zaliczona do stopnia niepełnosprawności – znacznego do [...] maja 2024 r. Jako przyczynę niepełnosprawności Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. wskazał symbo [...]. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego- V sytuacja zdrowotna rodziny - odnotowano, że matka Skarżącej ma zaniki pamięci, w związku z czym nie może samodzielnie funkcjonować i ma początki Alzheimera. Pracownik socjalny w konkluzjach uznał, że wniosek jest zasadny oraz opieka jest sprawowana należycie. Sąd zauważa, że opieka nad matką sprawowana przez Skarżącą została opisana w wywiadzie w sposób bardzo rutynowy. Ograniczono się do opisania zwykłych czynności jak załatwianie spraw urzędowych, pomoc przy higienie osobistej, załatwianie wizyt lekarskich oraz wyjazdy do lekarza. Natomiast w wywiadzie zabrakło rozpoznania w kierunku potrzeb opiekuńczych, związanych z chorobą Alzheimera. Nie zadano podopiecznej pytania chociażby co do możliwości samodzielnego przyjmowania przez nią leków, pilnowania godzin ich przyjmowania, czy też przyjmowania posiłków. Nie wyjaśniono, czy z uwagi na rozpoznaną jednostkę chorobową i kondycję chorej w trakcie wywiadu, można pozostawić ją bez żadnej opieki w domu. Organ pominął, że pomimo wcześniejszego złego stanu zdrowia matki, Skarżąca nie ubiegała się o świadczenie. Wniosek złożyła dopiero po orzeczeniu u matki znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ powinien dokładniej wyjaśnić w wywiadzie środowiskowym, czy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności powiązane jest z podaną przez Skarżącą w wywiadzie chorobą Alzheimera. Wbrew stanowisku organu, to właśnie okoliczności rozpoznania nowego schorzenia - Alzheimera, mogą wskazywać na bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy pozostawaniem przez Skarżącą bez pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dał możliwości Skarżącej przedstawienia argumentów na poparcie stanowiska o chorobie Alzheimera. Nie zweryfikował zatem , czy Skarżąca spełnia przesłankę niepodejmowania zatrudnienia. Należy zauważyć, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kierując się wyłącznie przesłanką z art. 17 ust. 1b. Dlatego odwołanie Skarżącej zawierało zarzuty ograniczone wyłącznie do naruszenia powyższego przepisu. Organ odwoławczy z zupełnie innego powodu uznał, że nie można Skarżącej przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie powodem było pozostawanie przez Skarżącą bez zatrudnienia już od roku przed ustaleniem u matki znacznego stopnia niepełnosprawności. Fakty zawarte w aktach sprawy przeczą temu stanowisku. Otóż wniosek o orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności u matki Skarżąca złożyła [...] kwietnia 2021 r. Ostanie zatrudnienie Skarżącej na umowę zlecenia miało miejsce od [...] marca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Tak Skarżąca wypowiedziała się w oświadczeniu z [...] czerwca 2021 r. złożonym pod odpowiedzialnością karną. Dodatkowo w oświadczeniu wskazała, że po ustaniu umowy zlecenia zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w PUP w T. Nie mogła jednak podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia matki (k - 20 akt administracyjnych). Powyższych okoliczności organ odwoławczy nie ocenił w zaskarżonej decyzji i ich nie zweryfikował. Poza tym w końcowej części uzasadnienia organ wypowiada się o konieczności sprawowania opieki nie nad matką, a "ojcem", co jest zapewne pomyłką. W ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bardzo ogólne stanowisko, bez powiązania stanu faktycznego sprawy zawartego w aktach ze stanem prawnym. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki na sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. III SA/Gd 482/20). W niniejszej sprawie, matka Skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności pochodzi z dnia [...] maja 2021 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności [...] . Organ nie zażądał od Skarżącej przedstawienia zaświadczenia lekarskiego wydanego dla jej matki, potwierdzającego rozpoznanie otępienia typu Alzheimera. W skardze Skarżąca przytoczyła okoliczności, z których wynika, że matka skarżącej nie potrafi samodzielnie funkcjonować. Zaznaczyła, że na początku matka nie wymagała stałej opieki, jedynie niektóre codzienne czynności wymagały nadzoru osoby trzeciej. Dopiero w pierwszym kwartale 2021 r. matka zagubiła się. To zdarzenie przyczyniło się do przeprowadzonych badań (które również wymagały ciągłej Skarżącej obecności) i zdiagnozowania u matki początków choroby Alzheimera. Jak podaje Skarżąca, lekarz badający matkę przepisał leki, które muszą być podawane trzy razy dziennie, zalecił też stałą opiekę dla chorej, ze względu na postępującą chorobę (stan matki pogarsza się z dnia na dzień). Skarżąca w skardze oświadczyła, że chora wymaga stałego nadzoru i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego takich jak: podawanie leków, korzystanie z toalety, pilnowanie, czy zjadła posiłek. Zdaniem Sądu powyższe dowodzi, że to diagnoza związaną z chorobą Alzheimera, mogła poskutkować złożeniem wniosku o orzeczenie niepełnosprawności. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że z urzędu Sądowi jest wiadome, że procesy chorobowe u matki Skarżącej będą się tylko pogłębiać. Stan zdrowia matki opisany przez Skarżącą może wskazywać na brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia nawet na pół etatu. W przypadku choroby Alzheimera opiekun musi nieustanie pilnować chorego i co więcej stan ten nie ulegnie poprawie, a jedynie pogorszy się. W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za konieczne, żeby organ uzupełnił postępowanie dowodowe o dokumenty potwierdzające rozpoznanie u Skarżącej choroby Alzheimera. Potwierdzenie tej choroby może skutkować uznaniem, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postepowania, wyrażone w wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.