II SA/Bd 122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. S. "S. - M." S.A. w B. na informację Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej 1.stwierdza, że ocena projektu objęta wnioskiem B. Z. S. "S. – M." S.A. w B. o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego, 2.zasądza od Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz B. Z. S. "S. – M." S.A. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. U z a s a d n i e n i e: Zarząd Województwa [...] w dniu [...]2009 r., ogłosił konkurs nr [...] o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W związku z powyższym skarżąca w dniu [...]2010 r., złożyła w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Zastosowanie innowacyjnej technologii produkcji jako podstawa do wdrożenia nowych wyrobów przez [...] S.A. w [...]". W wyniku oceny formalnej wniosek skarżącej Spółki o dofinansowanie złożonego projektu został odrzucony z powodu niespełnienia Kryterium rejestracyjnego R.4, z uwagi na brak tabeli J.4 w obu egzemplarzach wniosku w wersji papierowej, o czym poinformowano skarżącą pismem Dyrektora Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego z [...]2010 r. W odpowiedzi na powyższą informację, skarżąca złożyła do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] (dalej: DPR) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podała, że wniosek w wersji papierowej został dostarczony w formie kompletnej, zbindowany, łącznie z tabelą J.4 dowodem czego, jest zdaniem skarżącej, tożsama suma kontrolna w wersji papierowej i elektronicznej oraz fakt że wersja elektroniczna XML zawiera prawidłowo wypełnioną tabelę J.4. Dodatkowo strona podniosła, że Kryterium rejestracyjne R.4 stanowi o niewypełnieniu pola J.4, co zdaniem skarżącej nie jest tożsame z jego niezłożeniem, a z żadnego z dokumentów dla Poddziałania 5.2.2 nie wynika wprost, iż niedostarczenie wersji papierowej jest równoznaczne z niewypełnieniem rubryki we wniosku. Na poparcie swojego stanowiska spółka przedłożyła oświadczenie z dnia [...]2010r. Biura Doradztwa Ekonomicznego i Prawnego, które było odpowiedzialne za przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej dla Spółki. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka dołączyła wymaganą tabelę J.4. Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia [...]2010 r. powyższy wniosek rozpatrzył negatywnie, z uwagi na niespełnienie przez beneficjenta wymagań zawartych w § 11 ust. 1 "Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw" (załącznik nr 2 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]2009r. zwana dalej: "Tryb składania wniosków") oraz w kryterium R.4 oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (załącznik do Uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego z dnia [...]2009r.). W ocenie Departamentu Polityki Regionalnej skoro niewypełnienie wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie tabeli J.4 powoduje niespełnienie kryterium rejestracyjnego R.4 to tym bardziej niedopuszczalne jest niezałączenie obligatoryjnych części (tabel) wniosku o dofinansowanie w ogóle, w myśl zasady argumentum a minori ad maius. Odnosząc się do argumentu strony, że wersja elektroniczna i papierowa wniosku zawierają tożsame sumy kontrolne, Departament Polityki Regionalnej wskazał, że za przyczynę odrzucenia przedmiotowego wniosku uznał nie brak zgodności sum kontrolnych, a niezałączenie do wersji papierowej wniosku tabeli J.4, co czyni wniosek o dofinansowanie projektu niekompletnym i nieprawidłowo wypełnionym. Na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej strona złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie negatywnego stanowiska Departamentu Polityki Regionalnej, zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuprawnione przeniesienie odpowiedzialności za utratę dokumentu w Instytucji Zarządzającej na skarżącego. Strona podkreśliła, że wniosek był kompletny i zawierał tabelę J.4, a Departament Polityki Regionalnej w Informacji z dnia [...]2010 r. w ogóle nie odniósł się do zarzutu utraty dokumentu. W ocenie skarżącej organ przyjął dokumentację kompletną, co potwierdził pieczątką i podpisem, a sprawę należałoby potraktować w kategorii utraty dokumentu przez organ administracji i ewentualnie wszcząć procedurę o odtworzenie dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. W myśl zaś art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Na podstawie art. 30a ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Natomiast w oparciu o ust. 3 tego artykułu pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (art. 30b ust. 4 z.p.p.r.). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.). Uzupełnić powyższe należy o treść art. 30g z.p.p.r., z którego to wynika, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Przed przystąpieniem do omówienia spornego zagadnienia wspomnieć jeszcze należy, że zgodnie z art. 25 pkt 1 z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada: w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. W ocenie sądu, niezasadnie zostało podjęte negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena formalna wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w oparciu o kryteria rejestracyjne oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, określone w Załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 z dnia [...]2009 r. Jako kryterium rejestracyjne przyjęto kryterium R.4. "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)". Ocena rejestracyjna jest skróconą oceną formalną. Polega na wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku o dofinansowanie projektów i załączników oraz ustaleniu czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku o dofinansowanie projektu pola są wypełnione. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (załącznik nr 2 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]2009r), Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dokona oceny formalnej dwuetapowo: w pierwszym etapie dokona oceny zgodności wniosku z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie przez wniosek kryteriów rejestracyjnych spowoduje odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny (§ 11 ust. 1 pkt 1). W sytuacji natomiast pozytywnej oceny wniosku w oparciu o kryteria rejestracyjne, w drugim etapie dokona oceny zgodnie z pozostałymi kryteriami formalnymi (§ 11 ust. 1 pkt 2). Poza sporem było, że podczas dokonywania oceny formalnej złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu budżetu Unii Europejskiej, organ stwierdził brak "tabeli J.4" w obydwu egzemplarzach wersji papierowej tegoż wniosku. Spór dotyczył natomiast przyczyn tego faktu oraz jego skutków prawnych. Z faktu tego organ wyciągnął jednoznaczny wniosek o niespełnieniu przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4. W świetle obowiązujących regulacji, ocena taka nie była jednak zasadna. Jak wynika z Załącznika do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego z dnia [...]2009 r. – kryteria rejestracyjne oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, spełnienie kryterium R 4 zachodzi w sytuacji, kiedy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione, zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. W tej więc sytuacji stwierdzone przez organ niespełnienie tego kryterium rejestracyjnego winno było być poparte ustaleniem faktycznym, iż brak tabeli J 4 zachodził zarówno w dwóch wersjach papierowych wniosku oraz w jego wersji elektronicznej. Tymczasem organ poczynił niekompletne ustalenie, bo stwierdzające jedynie brak tabeli J 4 w wersjach papierowych wniosku. Ustaleń w zakresie załączenia tej tabeli w wersji elektronicznej wniosku nie poczynił. W tej sytuacji nie mógł zasadnie powoływać się na niespełnienie kryterium rejestracyjnego R 4. Pominięcie ustaleń, w zakresie stwierdzenia, czy wersja elektroniczna wniosku zawierała tabelę J. 4, miało w sprawie istotne znaczenie. Wersja papierowa wniosku jest w istocie bowiem "oryginałem wydruku wniosku". Wynika to z faktu, że zgodnie z § 7 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw... (stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]2009r.), wnioskodawca jest zobowiązany do sporządzenia wniosku o dofinansowanie projektu "w generatorze wniosków" o dofinansowanie (ust. 5). Zgodnie z § 7 ust. 6 Trybu (...) "wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub 2 wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej (plik xml) na nośniku elektronicznym". Znaczenie i rolę wersji elektronicznej wniosku, wzmacnia przepis § 7 ust. 7 ww. Trybu składania wniosków (...), stanowiący, że "wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku". W konsekwencji, aby można było mówić o niespełnieniu kryterium rejestracyjnego R.4, należałoby uprzednio stwierdzić, że w złożonym przez skarżącą wniosku – i to zarówno jego wersji papierowej, jak i elektronicznej - jakieś "pole" nie zostało wypełnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie stwierdzono, aby w wersji elektronicznej jakiekolwiek "pole" (np. "pole" zawierające sporny formularz/ tabelę J.4) nie zostało wypełnione. Tak więc, "odrzucenie" przez Instytucję Zarządzającą zgłoszonego przez skarżącą projektu, bez zbadania wersji elektronicznej wniosku, należało uznać za co najmniej przedwczesne i nieodpowiadające treści - przyjętego jako podstawa prawna tego "rozstrzygnięcia" - kryterium rejestracyjnego R.4, co naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że z przepisów § 11 ust. 3 Trybu składania wniosków, można wyłonić błędy składającego wniosek, które są naprawialne oraz nienaprawialne uchybienia kryteriom rejestracyjnym, powodujące odrzucenie wniosku bez jego dalszej oceny. Omawiane kryterium R.4, sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie: "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)", mieściło się w ramach kryteriów rejestracyjnych, czyli tzw. kryteriów "nienaprawialnych", natomiast wśród kryteriów formalnych "naprawialnych", tzn. tych, co do których możliwa była "jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego...", wskazano (np. w pkt A 3 - Kompletność wniosku) m.in. takie jak to, czy "Wniosek zawiera wszystkie strony" oraz czy "Wersje papierowe i elektroniczne wniosku są tożsame". Z powyższego wynika, że takie okoliczności jak brak we wniosku wszystkich stron, oraz brak tożsamości wersji papierowej i elektronicznej wniosku, mieściły się w ramach kryteriów formalnych "naprawialnych", tzn. tych, co do których możliwa była "jednokrotna poprawa błędów" wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego. Sąd dokonując ponownie kontroli zaskarżonego aktu, zgodnie a art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przytoczonym już wyroku z [...].2010 r., w sprawie II GSK 1252/10, którego wskazania w pełni zastosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stosując się również do wyrażonego przez NSA poglądu o potrzebie przeprowadzenia dowodu z wersji elektronicznej wniosku, zakodowanej w formacie xml, dowód ten przeprowadził, stwierdzając, iż wersja elektroniczna wniosku zawiera kompletny wniosek wraz z tabelą J. 4. To ustalenie Sądu przesądza o tym, iż stwierdzone uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy, albowiem brak było podstaw do odrzucenia wniosku z przyczyn niespełnienia kryterium rejestracyjnego R 4, co uwzględni organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak i okoliczność że brak wskazanej tabeli w wersjach papierowych wniosku stanowi brak usuwalny. Co się tyczy podnoszonego zarzutu skarżącej w przedmiocie zagubienia spornego dokumentu przez organ, to zarzut ten nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie, skoro, Sąd przyjął, iż brak tabeli J. 4, stanowi brak usuwalny. Niezależnie jednak od powyższego, należy stwierdzić, iż brak jest przepisów na podstawie których można byłoby jednoznacznie przesądzić jakie znaczenie ma potwierdzenie przez urzędnika organu pieczęcią wraz z podpisem przyjęcia wniosku na jednej karcie jego kopii. Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 18.12.1998 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa, to jednak powołany akt normatywny nie odnosił się wprost do zaistniałego problemu. Niemniej jednak należy zgodzić się z wywodem organu, iż potwierdzenie na pierwszej stronie pieczęcią i podpisem urzędnika o przyjęciu wniosku nie może oznaczać, iż organ w ten sposób poświadczył zgodność całej złożonej dokumentacji z jej kopią, której przyjęcie potwierdzono. Jak już zaznaczono, by można było przyjąć taki stan faktyczny, należałoby wskazać podstawę prawną, z której wynikałoby takie domniemanie. Oczywiście inna byłaby sytuacja kiedy by każda strona kopii dokumentacji została potwierdzona, lecz jest to dość teoretyczne założenie z uwagi na jej objętość. Ostatecznie więc należało przyjąć, iż brak tabeli J. 4 zaistniał jedynie w wersjach papierowych wniosku, co stanowi brak usuwalny, o którym mowa w § 11 ust. 3 i 4 Trybu składania wniosków, a konsekwencją tego było istnienie podstaw do wezwania o uzupełnienie wersji papierowych wniosku, nie istniały zaś podstawy do jego odrzucenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.