II SA/Bd 123/11

Dnia 10 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz adwokata G. H. kwotę [...] zł ([...] złotych i [...] groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 106a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Prezydent Miasta I. wstrzymał z dniem 1 sierpnia 2010 r. wypłatę przyznanego D. M. zasiłku stałego do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie przyczyny nieodbierania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. M. przez dwa kolejne miesiące - sierpień i wrzesień 2010 r. nie podjął zasiłku stałego przyznanego mu decyzją z dnia [...] nr [...] na okres od 1 maja 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r. w kwocie 199 zł miesięcznie oraz, że w związku z tym wszczęto z urzędu w dniu [...] stosowne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z akt sprawy jednocześnie pismem z tego samego dnia wyżej wymieniony został wezwany do stawienia się w dniu 4 listopada 2010 r. w MOPS w I. celem złożenia wyjaśnień co do przyczyn nieodbierania zasiłku, na które się nie stawił. Odwołując się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. D. M. podniósł, że podał, iż zasiłek tak jak uprzednio (w trakcie pobierania świadczenia na podstawie wcześniejszej decyzji) ma być przekazywany na konto jego siostry – M. W. i czystą złośliwością ze strony MOPS jest, iż nie jest on na to konto wpłacany. Jednocześnie wniósł o polecenie przez SKO przekazywania zasiłku na konto matki – Z. M. wskazane w załączonym do odwołania wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, orzekło decyzją z dnia [...] sygn. [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że korzystający od kilku lat, z niewielkimi przerwami, ze świadczeń z MOPS w I. odwołujący się, we wcześniejszym okresie zasiłkowym dwukrotnie zwrócił się o przekazywanie zasiłku na konto - najpierw rodziców, a następnie - konto siostry uzasadniając wniosek problemami z osobistym odbieraniem świadczenia z uwagi na częste pobyty w szpitalu. Jednak w aktach nie ma dokumentu, z którego by wynikało, iż taką dyspozycję odwołujący się wydał organowi I instancji w związku z decyzją przyznającą aktualnie pobierany zasiłek. Jedynie w piśmie do MOPS z dnia 25 sierpnia 2010 r. zawarł prośbę o wystawienie zaświadczenia o opłacaniu składki zdrowotnej informując równocześnie o nawrocie choroby nowotworowej i częstych wizytach w Centrum Onkologii. W tej sytuacji, według SKO, organ I instancji zasadnie wstrzymał wypłatę świadczenia. SKO stwierdziło również, że po wyjaśnieniu przyczyn nieodbierania świadczenia organ I instancji zobowiązany jest przekazać zainteresowanemu zaległy zasiłek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. D. M. wniósł o jej uchylenie jako opartej na nieprawdziwych faktach, aprobującej działania MOPS w I., które wyczerpują znamiona przestępstwa, lub alternatywnie - o zmianę decyzji SKO przez Sąd z jednoczesnym uchyleniem poprzedzającej ją decyzji MOPS. Uzasadniając wniesioną skargę D. M. zarzucił, że MOPS mimo dysponowania wyciągiem z konta bankowego, nie wypłacał na to konto zasiłku, o czym dowiedział się dopiero po otrzymaniu decyzji z dnia [...] wstrzymującej jego wypłatę, a zatem przyczyną wydania wymienionej decyzji z dnia [...] było niewywiązywanie się przez organ z obowiązku wypłaty na wskazane konto, co uznać należy, za działanie umyślne, złośliwe. Skarżący zaznaczył również, ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie pokonywać 5 km po odbiór świadczenia i czekać około godziny na jego wypłacenie. Nadto wyjaśnił, że pismo z dnia 21 października 2010 r. wzywające go do stawienia się w MOPS w dniu 4 listopada 2010 r. celem założenia wyjaśnień, odebrała jego matka, a on w tym czasie przebywał u siostry w O. i nie mógł się stawić, więc zadzwonił prosząc o wyznaczenie innego terminu oraz wysłał kopię wyciągu z konta matki z wnioskiem o wpłacanie zasiłku na to konto. Skarżący podał też, że nie posiada dowodu ubezpieczenia, wobec czego nie ma prawa do korzystania z pomocy zdrowotnej oraz, że obecnie założył własne konto w banku celem przekazywania na nie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej, to jest bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. W razie zaś uwzględnienia skargi sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, co oznacza, że nie może rozstrzygać, o prawach lub obowiązkach stron postępowania, w tym również zmienić zaskarżonej decyzji, bowiem pozostaje to w wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że podstawę orzeczeń sądu stanowi materiał zawarty w aktach sprawy. Kierując się wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał skargę za zasadną. Podstawę prawną decyzji stanowiącej przedmiot skargi stanowił art. 106 a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) obligujący organ administracji do wstrzymania wypłaty przyznanego świadczenia pieniężnego, jeśli osoba uprawniona nie podejmuje go przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe. Poza wstrzymaniem wypłaty organ w takim wypadku, w myśl powyższego przepisu, wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczenia. Zbliżone unormowania zawierają ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (art. 28 ust. 3), ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 21 ust. 1 pkt 3) oraz ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (art. 134 ust. 1 pkt 5). Ich celem jest ustalenie, czy bezczynność uprawnionego nie jest czasem spowodowana wystąpieniem okoliczności skutkujących utratą prawa do świadczenia, co czyniłoby dalszą jego wypłatę nienależną. Przy ocenie czy prawidłowe było zastosowanie wobec skarżącego instytucji wstrzymania wypłaty zasiłku stałego należy wziąć pod uwagę wyłącznie okoliczności faktyczne zaistniałe między datą złożenia wniosku o przyznanie skarżącemu tego świadczenia a datą rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty. W decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącemu zasiłek stały (po przerwie w uprawnieniach do otrzymywania świadczenia) ustalono termin jego pierwszej wypłaty na dzień 28 maja 2010 r. oraz podano, że informacje o terminach kolejnych wypłat będą wywieszane na tablicy ogłoszeń w i. MOPS. Jednocześnie stwierdzić należy, jak słusznie zauważyły orzekające w niniejszej sprawie organy, że akta postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania skarżącemu omawianego świadczenia nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu, z którego by wynikało przekazanie organowi przez niego dyspozycji co do sposobu wypłaty tegoż świadczenia. Zwłaszcza brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek wzmianki we wniosku z dnia 13 maja 2010 r. oraz w oświadczeniu o poinformowaniu go o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa. Chociaż można mieć zastrzeżenia co do tego, iż w tej sytuacji organ nie wezwał skarżącego do określenia sposobu wypłacania mu zasiłku, to niemniej w maju, czerwcu i lipcu 2010 r. zasiłek w miesięcznej kwocie 199 zł został przez skarżącego odebrany. Dopiero w dniu 19 sierpnia 2010 r. nie pobrał świadczenia, a następnie w terminie wyznaczonym na 21 września 2010 r. (k.33 - wykaz terminów wypłaty). Z oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu 27 grudnia 2010 r. to jest już po wydaniu przez SKO decyzji, przy okazji dalszych czynności organu I instancji, wynika, że ponieważ oczekiwał w lipcu przy kasie MOPS na wypłatę przez około półtorej godziny, poprosił pracownika Ośrodka by przekazywano zasiłek jak dotychczas na konto jego siostry i będąc przekonany, że pieniądze wpływają na to konto, wyjechał do ciotki do T. L. i do siostry do O. W aktach brak natomiast potwierdzenia, że tego rodzaju rozmowa została przeprowadzona, a wobec nie podniesienia tej okoliczności na etapie postępowania II instancji, organ odwoławczy nie miał możliwości jej zweryfikowania. Jednakże czym innym jest wstrzymanie wypłaty zasiłku, a czym innym wyjaśnienie po tymże wstrzymaniu powodów jego nieodbierania, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, lecz zadecydują o dalszych działaniach organu dotyczących przysługującego skarżącemu świadczenia. W świetle niekwestionowanego przez samego skarżącego faktu niezrealizowania w dwóch następujących po sobie miesiącach 2010 r. jego uprawnienia do zasiłku wynikającego z decyzji z dnia [...] oraz niebudzących wątpliwości ustaleń organu I instancji, potwierdzonych przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, iż nie zgłosił się do MOPS po wypłatę kolejnych świadczeń, przy braku wskazania innego sposobu ich przekazania (bowiem deklaracja wpłaty zasiłku na konto najpierw rodziców, a potem siostry dotyczyła świadczenia z wcześniejszego okresu zasiłkowego, a w zakresie świadczenia aktualnie przysługującego wskazanie konta matki miało miejsce już po wstrzymaniu wypłaty), spełniony został warunek sine qua non wstrzymania wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 106a ust. 1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 106a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jeśli nie ustały przesłanki rzutujące na przyznanie świadczenia pieniężnego, a udzielone zostały przez osobę do niego uprawnioną wyjaśnienia związane z przyczynami nieodebrania go, organ winien wypłacić świadczenie za okres wstrzymania wypłaty. Odniesienie treści wskazanego unormowania do sytuacji skarżącego nie mieści się jednak w granicach rozpatrywanej sprawy zakreślonych przez przedmiot zakreślonego rozstrzygnięcia, którym jest wyłącznie wstrzymanie wypłaty. W związku z tym orzekający skład Sądu będąc związany treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie mógł objąć swą oceną czynności MOPS w I. podjętych po wydaniu decyzji z dnia [..]. Mimo ziszczenia się warunku obligującego organ do wstrzymania wypłaty przyznanego skarżącemu zasiłku stałego, skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu wstrzymanie wypłaty nastąpiło bowiem bez prawnych ku temu podstaw w formie decyzji, co stanowi przesłankę nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustawodawca z reguły wprost wskazuje, w jakiej formie następuje dane rozstrzygnięcie, w tym zwłaszcza, kiedy ma mieć ono postać decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy tego nie uczyni, jak to ma miejsce na gruncie art. 106a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przy ocenie czy mamy do czynienia z decyzją należy mieć na uwadze, iż poprzez tę formę rozstrzygnięcia organ załatwia sprawę, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej (art. 104 kpa). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (np. umorzenie postępowania - art. 105 kpa). Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czyli inaczej rozstrzygnięcie merytoryczne to orzeczenie o przyznaniu konkretnemu podmiotowi w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień lub nałożenie nań obowiązków, względnie - stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu, jak również negatywne orzeczenie w wymienionym zakresie. Wstrzymanie wypłaty niewątpliwie do tego rodzaju rozstrzygnięć nie należy. Zdaniem Sądu wstrzymanie świadczenia przewidziane w art. 106 a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to czynność materialno-techniczna, bowiem niezależnie od tego, iż nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy postępowania w niej, to: po pierwsze- w świetle treści art. 106 ust. 1a dopiero z chwilą wstrzymania wypłaty lub niezwłocznie po nim wszczyna się postępowanie wyjaśniające, które ma ustalić przyczynę nieodbierania świadczenia, a nie prowadzi się żadnego postępowania administracyjnego przed wstrzymaniem wypłaty, po drugie- służy głównie sprawdzeniu, czy przypadkiem nie ustały ustawowe warunki do wypłaty świadczenia, po trzecie - przyjęcie, że wstrzymanie wypłaty następuje decyzją, oznaczałoby konieczność wydania kolejnej decyzji w celu jej wznowienia, a z przepisu art. 106 a ust. 2 nic takiego nie wynika - jest w nim tylko mowa o wyrównaniu świadczenia za okres wstrzymania, po wyjaśnieniu przyczyny bezczynności osoby uprawnionej i wykluczeniu utraty warunków uprawniających do dalszego jego otrzymywania, co wskazuje na materialno- techniczny również charakter czynności przystąpienia do dalszej realizacji świadczenia. Podobne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku sygn. II SA/Sz 1310/09 z dnia 17 lutego 2010 r. na tle analogicznego unormowania - art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dostępnie w Internecie) oraz prezentowane jest w komentarzu Iwony Sierpowskiej do art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ( 2007r. ABC) i komentarzu A. Korcz , W. Maciejko do art. 28 ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (C.H. Beck – 2007 r.). Zaznaczyć należy, że przykładowo w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych pracodawca chcąc nadać wstrzymaniu wypłaty świadczenia formę decyzji wyraźnie to zaznaczył (vide art. 134 ust. 4 tej ustawy). Dodatkowo należy podkreślić, że w ocenie Sądu należało wykluczyć, iż wstrzymanie wypłaty winno mieć postać postanowienia. Postanowienia co do zasady (dotyczą praw i obowiązków o charakterze procesowym), jak wynika z art. 123 § 1 i 2 kpa wydawane są w toku postępowania, a w innych przypadkach, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu (np. art. 152 § 1 kpa, art. 113 § 1 i 2 kpa). Nadto może o tym stanowić wyraźny przepis szczególny. Gdyby jednak podzielając stanowisko doktryny uznać, iż w sytuacji, gdy brak wyraźnego przepisu uprawniającego do wydania postanowienia, o ocenie czynności pod tym kątem decyduje jej charakter, to na postanowienie wstrzymujące wypłatę świadczenia nie służyłoby zażalenie (art. 141 § 1 kpa), a w konsekwencji nie mogłoby być ono skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.