II SA/Bd 1233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent M. B., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz.111, dalej powoływana jako "u.ś.r.") odmówił B. B. (dalej jako "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z [...] stycznia 2021r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na matką. Organ ustalił, że orzeczeniem z [...] stycznia 2019 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył J. L. (urodzoną [...] grudnia 1920r.) do osób w znacznym stopniu niepełnosprawnych na stałe, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast orzeczony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] listopada 2017r. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. i wskazał, że ustawodawca nie zmienił przepisu dotyczącego wieku nabycia niepełnosprawności, tym samym nie pozostawił organom prawa do przyznania przedmiotowego świadczenia na osoby, u których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Dalej organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej. Od powyższej decyzji B. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez błędne jego zastosowanie bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, - art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym, związanym z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku powołanego w odwołaniu, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1 b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Oznacza to, zdaniem SKO , że w odniesieniu do opiekunów osób dorosłych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Mimo dostrzeżenia tej wady zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że ostatecznie odpowiada ono prawu. Zdaniem Kolegium w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia – a mianowicie brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium ustaliło bowiem, że Skarżąca w dacie składania wniosku ukończyła 58 lat, jednakże przez całe swoje życie pozostawała bierna zawodowo (zatrudniona była jedynie przez 9 miesięcy od października 1987r. do czerwca 1988r.). Wskazując na powyższe oraz na okoliczność, że niepełnosprawność matki Skarżącej powstała w 2017r. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie nie mamy do czynienia z rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Kolegium podniosło przy tym, że trudno jest uznać, że Skarżąca będąc w wieku przedemerytalnym miałaby podjąć obecnie zatrudnienie. SKO powołało się na zasady doświadczenia życiowego. Na powyższą decyzję B. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i zaniechanie wykładni celowościowej oraz systemowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zakres świadczonej przez Skarżącą opieki nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, - art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie zgłoszony został w skardze, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do wyjaśnienia tak dokonanej oceny to w pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18-ego lub 25-ego roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Sądu błędne jest jednak, a co najmniej przedwczesne, stanowisko organu odwoławczego co do braku związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną w z stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad ponad stuletnią matką i pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Tej okoliczności organy nie kwestionują. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że znaczny stopień niepełnosprawności u matki Skarżącej ustalono od 2017r. natomiast ostatnie zatrudnienie Skarżącej miało miejsce w 1988r. SKO uznało zatem, że tym samym brak aktywności zawodowej Skarżącej nie ma związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, kategoryczne twierdzenie SKO w tym zakresie nie może być uznane za prawidłowe (w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r.) i nie da się go jednoznacznie wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności matki Skarżącej z datą zaprzestania aktywności zawodowej Skarżącej nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako - jego niepodejmowanie - z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20 – dostępny na stronie jw.). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez organy prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że jej aktywność zawodowa zakończyła się w 1988r., natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym matki powstała w 2017 r. stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności wskazany przepis nie wprowadza warunku, aby moment powstania niepełnosprawności danej osoby pokrywał się z momentem rezygnacji opiekuna z zatrudnienia. Wbrew stanowisku SKO treść wskazanego przepisu nie dowodzi, aby data rezygnacji z zatrudnienia mogłaby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. Powyższe uwagi należy odnieść również do niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy zatem podkreślić, że to czy Skarżąca we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego rezygnowała oraz z jakich nastąpiło to powodów, pozostawało bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji Skarżącej sprawującej opiekę nad niepełnosprawną matką. Istotne jest, czy obecnie spełnia - z uwagi na faktyczną opiekę nad matką - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Skarżąca wystąpiła bowiem w styczniu 2021 r., dlatego istotne dla sprawy pozostawało, czy aktualnie (w tym okresie sprawowania opieki) Skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy sprawowana przez nią faktyczna opieka nad matką (jej rozmiar) uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Zatem, w ocenie Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach dotyczących daty zaprzestania aktywności zawodowej, podstawy prawnej zakończenia stosunku pracy Skarżącej oraz daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Skarżącej, nie może samo w sobie - w związku z tym co zostało powyżej wskazane - przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organy orzekające o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również - konieczny dla funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności - rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że ze względu na wiek oraz stan zdrowia matka Skarżącej wymaga całodobowej opieki, którą bezspornie sprawuje Skarżąca. Jednocześnie Skarżąca należy do kręgu osób, która na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zatem, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czynienie rozważań jedynie na temat tego, kiedy i w jakich okresach Skarżąca była zatrudniona, jawi się jako całkowicie błędne. Jeszcze raz należy podkreślić, że samo wskazanie uprzedniej bierności zawodowej Skarżącej - na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy - nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą kategoryczny brak związku pomiędzy sprawowaną przez nią opieką, a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być bowiem dokonywana adekwatnie do czasu, w jakim dana osoba wystąpiła o przyznanie świadczenia. Zauważyć też należy, że powyższa regulacja jest skierowana do osób obiektywnie zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem tego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. W orzecznictwie za taki brak związku przyczynowego uznaje się przypadek opiekunów, którzy zostali uznani za całkowicie niezdolnych do pracy (vide: wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/2 - dostępny jw.). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie, a wiek przedemerytalny Skarżącej (wskazywany przez SKO) niewątpliwie nie eliminuje jej z rynku pracy. Należy pamiętać, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie musi wykazywać, że nie podejmuje konkretnego ściśle określonego zatrudnienia, ale jedynie, że ma zachowaną zdolność do podjęcia zatrudnienia, jednakże rezygnuje z tej aktywności ze względu na (w celu) sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Innymi słowy, opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna. W kontrolowanej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności – tym samym zdaniem Sądu, za błędną należy uznać ocenę SKO, że z okoliczności faktycznych nie wynika, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Błędna ocena stanu faktycznego doprowadziła do odmowy przyznania świadczenia. Organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a organ pierwszej instancji dopuścił się również, z przyczyn wyjaśnionych na wstępie, naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobligowany jest uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Uwzględni też to, że w sprawie nie może mieć też decydującego znaczenia czy i ile czasu w przeszłości Skarżąca pozostawała w zatrudnieniu, gdyż istotne jest, czy obecnie, z uwagi na wiek i stan zdrowia, jest ona zdolna do świadczenia pracy. O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2018 r., poz. 265).