II SA/Bd 1236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M, B, i R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r, nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną oddala skargę. II SA/Bd 1236/12 Uzasadnienie Starosta B. decyzją z [...] marca 2012 r. [...] art. 104 Kpa w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. B., R. B. i S. B. za nieruchomość położoną w gm. B działka nr [...] w związku z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wg Starosty przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Składając odwołanie M. B. i S. B. wnieśli o uchylenie ww. decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77§ 1, 80 Kpa i 107 § 3 Kpa i wnosząc o uzupełnienie postępowania dowodowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. - [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 98 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu zaskarżony materiał dowodowy potwierdza, iż działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w momencie podziału nieruchomości, a uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach i dlaczego skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. B. oraz R. B. wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenia kosztów wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. w sytuacji gdy decyzja ta jest dotknięta istotnymi wadami, dyskwalifikującymi jej istnienie w obrocie prawnym, bowiem narusza przepisy postępowania administracyjnego mające wpływ na jej treść, 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się i pominął wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na treść decyzji, do których wyjaśnienia organ I instancji był zobowiązany na podstawie wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 238/11, ustalenia, który z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właściwy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ I instancji przyjął za wiarygodne wyłącznie te okoliczności, które Wójt Gminy B. (podmiot mający interes w konkretnym rozstrzygnięciu sprawy, na swoją korzyść) podał w piśmie z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] do Starosty w niniejszej sprawie, 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się od uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wystąpienie do zasobów Dziennika Urzędowego Województwa B. o wydanie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r. celem zbadania treści tekstowej i graficznej planów czy działka była przeznaczona pod drogę publiczną co oznacza naruszenie art. 80 Kpa, gdyż taka ocena materiału dowodowego, zebranego w sposób niepełny, jest dowolna, gdyż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. 3. art. 107 § 3 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się od należytego uzasadnienia faktycznego w decyzji, w szczególności brak ustaleń dotyczących tego, który z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właściwy, tj. czy właściwy jest miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. (przewidujący przeznaczenie działki [...] pod drogę publiczną) czy może miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r. Odpowiadając na skargę, powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a po myśli przepisu art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. skarżący R. B. i M. B. oraz uczestnik postępowania S. B. wystąpili do Starosty B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości B., gm. B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wobec braku uzgodnienia kwoty odszkodowania z Gminą B.. Z akt sprawy wynika także, że decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego M. B. z dnia [...] czerwca 1999 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, polegającego na podziale działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w B., wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. B., M. B. i R. B. między innymi na działkę nr [...] o pow. [...] ha, stwierdzając, iż powierzchnia tej działki stanowi niezbędną powierzchnię przeznaczoną pod drogę publiczną- osiedlową, która przechodzi na własność Gminy B. z dniem, w którym przedmiotowa decyzja staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym pomiędzy właścicielami gruntu a Zarządem Gminy B. w terminie ustalonym przez nabywcę. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 5 w związku art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 Kpa, ustalił na rzecz S. B., M. B. i R. B. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za przejętą przez Gminę B., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] ha, położoną w miejscowości B., powstałą w wyniku podziału, zatwierdzonego przez Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr: [...], zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy B. do wypłaty, stosownie do udziałów przypadających we własności nieruchomości, ustalonego odszkodowania, ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy B. zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tej normy pomimo braku spełnienia przesłanek wynikających z jej treści oraz art. 132 ust. 1a u.g.n. tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i tym samym zobowiązanie Wójta Gminy B. do wypłaty odszkodowania, do czego organ ustalający odszkodowanie nie miał uprawnień. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda ustalił, że w momencie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r., który dla przedmiotowej działki określony był symbolem [...] - teren osiedla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami. Miejscowy plan nie przewidywał przebiegu drogi publicznej dla podzielonej nieruchomości, wobec tego art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji - brak jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania współwłaścicielom podzielonej działki. Na decyzję organu odwoławczego R. B., S. B. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając skarżącemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r. - II SA/Bd 238/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd stwierdził, że m.in. w przedmiotowej sprawie istotna jest treść art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca w momencie dokonywania podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...], tj. w dniu w którym stała się ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] czerwca 1999 r., tj. w dniu [...] lipca 1999 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ww. przepisu "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Ww. przepis w cytowanym brzmieniu, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego brzmienia, nie określa, iż przejście własności nieruchomości ma miejsce w przypadku wydzielenia gruntu pod drogę "publiczną". Nie oznacza to jednak, iż w stanie prawnym obowiązującym w momencie ostateczności decyzji podziałowej wydzielenie gruntu pod jakąkolwięk drogę skutkowało przejściem prawa własności tegoż gruntu na gminę. Sąd stwierdził także - wskazując m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 327/06), iż w art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 70) chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60; z późn. zm.) - tzn. drogę "publiczną". Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2, z której może korzystać każdy. Do dróg publicznych, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie natomiast z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Status drogi publicznej winien mieć odzwierciedlenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z obowiązującym w roku 1999 art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w planie ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Nie może być zatem mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1513/99). W tej sytuacji zasadnicze znacznie w sprawie ma kwestia, czy grunt stanowiący obecnie działkę nr [...], był przeznaczony pod drogę publiczną przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w momencie podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono ww. działkę. Powyższa ocena Sądu jak i dalsze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2011 r. po myśli art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązały organy. Wiązały także Sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę. Z akt sprawy wynika, iż prowadząc ponownie postępowania organ tą okoliczność ustalił w sposób nie budzący wątpliwości. Ustalono, że teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym B. na dzień [...] czerwca 1999 r. był oznaczony zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego i usług w wsi B., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. symbolem: "[...] - teren usług" (kserokopia ustaleń powyższego planu). Wyżej wymieniony szczegółowy plan miejscowy został uwzględniony w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Teren przedmiotowej działki oznaczony był w planie ogólnym symbolem "[...] - teren osiedla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami", a ustalenia szczegółowe dla wskazanego obszaru odsyłają do wskazanego powyżej miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Wyżej wymieniona działka leży w terenie nieobjętym aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym B. na dzień [...] czerwca 1999 r., tj. na dzień -wydania decyzji Wójta Gminy B. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie był przeznaczony pod drogę publiczną. Okoliczność taka została potwierdzona także w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 3 lipca 2013 r., a strona skarżąca nie wykazała, iż sytuacja przedstawiała się zgoła odmiennie. W tym stanie rzeczy skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nie mógł mieć zastosowania, a zatem nie było w niniejszej sprawie podstaw do przyznania odszkodowania. Dla prawidłowego orzeczenia bowiem o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww. ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z unormowań tych wynika w sposób oczywisty, że obowiązkiem organu administracji publicznej, rozpoznającego wniosek o odszkodowanie jest ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie i organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i w tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. W ocenie Sądu nie doszło więc przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia prawa i wobec braku przesłanek wskazanych treścią przywołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalono.