II SA/Bd 1243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I.-B. sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 1243/11 Uzasadnienie Na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] SP. z o.o. w R., Burmistrz R. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlu - usługowego z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...] oraz części działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Parafia [...] w R., K. i Z. T. oraz E. i J. P. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzją z [...] września 2011 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wg Kolegium treść zaskarżonej decyzji i załączonej do niej analizy wskazuje, że badając istnienie tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ I instancji w ogóle pominął odniesienie się do dostępności działek z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich o zabudowie pozwalającej określić wymagania dla nowej zabudowy. Wobec braku wystarczającego materiału dowodowego organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy działki wzięte pod uwagę w analizie mają dostęp do ul. [...]. Część graficzna analizy zdaje się przeczyć przyjęciu, że dostęp taki w rozumieniu art. 2 pkt 14 istnieje. Prowadzi to do wniosku, że w zaskarżonej decyzji ustalono wymagania dla nowej zabudowy w oparciu o cechy i funkcje zabudowy na działkach, które nie mieszą się w pojęciu działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Skoro zaś to działki sąsiednie w przestawionym wyżej pojęciu warunkują wydanie decyzji i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, to wymagania określone w zaskarżonej decyzji, okazują się nieuzasadnione. Dopiero ustalenie, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dot. nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wymagań dot. nowej zabudowy w oparciu o wskazania rozporządzenia. Zgodnie z delegacją ustawową taki jest też przedmiot regulacji rozporządzenia. Słuszne są zatem zarzuty odwołań, że ustalenie w analizie, że warunek "dobre sąsiedztwo" jest spełniony, jest w tych okolicznościach nieuzasadnione. Na powyższą decyzję skargę złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wątpliwym jest aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, kiedy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż nie tylko nieruchomości sąsiednie winny stanowić podstawę do ustalenia parametrów przyszłej inwestycji, a wszelkie działki tworzące urbanistyczną całość, oraz naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji, kiedy dla dokonania oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co musi oznaczać, że organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, względnie umarzającą postępowanie odwoławcze, a nie kasatoryjną. Odpowiadając na skargę organ powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać przede wszystkim czy zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i przepisami wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobów wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności zasadę zachowania ładu przestrzennego, stanowiącą obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i fundament podejmowanych działań planistycznych. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ustawa wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika więc, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna - co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić - z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Według tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej -w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zmiany inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego. Dlatego też należy podzielić pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 437/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 31 marca 2010 r. II SA/Bd 7/10). Ustalenie czy planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa określa przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określono w nim wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Prawidłowe zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z treści tych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie. Uwzględniając treść przywołanych przepisów, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czego nie można powiedzieć o poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Stosownie do przepisu art. 133 § 1 (zd. 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika -oceniając zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i analizę, że Burmistrz Miasta R. nie odniósł się do dostępności działek z ulicy [...] tj. z tej samej drogi publicznej, co słusznie - jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji - rodzi wątpliwość czy działki, które wzięto pod uwagę w przedmiotowej analizie posiadają dostęp do ww. drogi publicznej, co jest ustawowym wymogiem w myśl przywołanych przepisów. Dokonując takiego, a nie innego wyboru występujących w obszarze analizowanym nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, należy uzasadnić przyczyny podjętych w tym zakresie wyborów, popierając swoje stanowisko w tym zakresie rozważną i przekonywującą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Objęcie wszystkich bądź tylko niektórych nieruchomości zabudowanych analizą cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że organ posiada w tym zakresie pewien luz decyzyjny, nie może oznaczać dowolności jego działania. Brak zatem jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia nieruchomości poddanych analizie, po pierwsze powoduje, iż niemożliwa jest weryfikacja stanowiska pierwszej instancji odnośnie dokonanych wyborów zarówno przez inne strony postępowania, jaki i organ odwoławczy w ramach administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sąd administracyjny w ramach kontroli sądowej, po drugie zaś prowadzi do wniosku, iż w sprawie organy podjęły rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przytoczone uwagi o istotnym naruszeniu obowiązującego prawa należy również w pełni odnieść do wyznaczonych w decyzji parametrów i wskaźników zabudowy. Wskaźniki te organ pierwszej instancji- co słusznie zauważono i wytknięto temu organowi w zaskarżonej decyzji - określił mało precyzyjnie, co jest istotnym uchybieniem. Określił, je - za wnioskiem skarżącego -liczbą poprzedzoną określeniem "do". Tymczasem z treści § 5- 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. które dotyczą ww. parametrów, nie wynika taka możliwość ich wyznaczenia. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie nieprecyzyjnie parametrów może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, którego określeniu służą przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ww. przepisami rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że organ wartość ww. parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w uzasadnionych przypadkach określić ścisłymi granicami "od- do", na co zresztą zwracano już uwagę w orzeczeniach sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10 czy też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 lipca 2011 r. - II SA/Bd 525/11 5 lipca 2011 - I SA/Bd 380/11). Tak więc stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest jak najbardziej zgodne z obowiązującym prawem. Chybione są zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 28 Kpa. Z akt sprawy w ocenie Sądu wynika bowiem, że strony postępowania zostały ustalone prawidłowo tj. na podstawie analizy zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Są to przede wszystkim właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, względnie znajdujących się w jej bliskim sąsiedztwie. Należy też zauważyć i podkreślić, że odwołujący się brali czynny udział w postępowaniu od jego wszczęcia i ich udział przez stronę skarżącą nie był wówczas kwestionowany. Skoro więc byli oni stronami postępowania to przysługiwało im prawo wniesienia odwołania od decyzji. Burmistrza Miasta R. Również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa, jest chybiony, zważywszy że analiza funkcji i zasad zagospodarowania na działkach sąsiednich okazała się wadliwa i stało się konieczne jej ponowne przeprowadzenie. Stanowi ona niewątpliwie jeden z najistotniejszych całego elementów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, konieczne stało się uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakich należy dokonać ustaleń. Reasumując należy więc stwierdzić, że w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązującego w chwili jej wydania prawa i dlatego wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 tej ustawy skargę jako niezasadną należało oddalić.