II SA/Bd 1249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. (data sprostowana na [...] maja 2017r. postanowieniem z [...] lipca 2017r.), [...], Prezydent Miasta B. odmówił M. K. (skarżącemu) wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji odnośnie wypłaty odsetek, odszkodowania i rekompensaty od przyznanego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...], zasiłku dla opiekuna B. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu toku postępowania z uwzględnieniem wydanych rozstrzygnięć administracyjnych i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawach z wniosków i skarg skarżącego w przedmiocie zasiłku i świadczeń pielęgnacyjnych, organ stwierdził, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego nie może zostać wszczęte, albowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w przedmiocie wypłaty odsetek, odszkodowania, rekompensaty od przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. zasiłku dla opiekuna. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił, że organ wezwał go, pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do odsetek przy zasiłku dla opiekuna, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych żądań; termin do dokonania powyższego upływał [...] maja 2017r. Jako, że postanowienie wydane zostało [...] maja 2017r., to w ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przed upływem terminu określonego w wezwaniu. Ponadto skarżący stwierdził, że organ wstrzymał rozpoznanie wniosku, w związku z czym winien zapłacić odsetki za okres od [...] maja 2014r. do lutego 2016r. jak również odszkodowanie i rekompensatę od należności głównej liczonej od [...] maja 2014r. do lutego 2016r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywoławszy treść art. 2 ust. 2 pkt 3-4 oraz art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r., poz. 567), stwierdził, że żądanie skarżącego domagającego się wznowienia w zakresie zadośćuczynienia, słusznej rekompensaty, odszkodowania za bezprawne wstrzymanie wypłaty świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna od września 2014r. do lutego 2016r. oraz przyznania odsetek za okres od [...] maja 2015r. do lutego 2016r. nie może zostać zrealizowane, albowiem dla żądania naliczenia i wypłaty odsetek niezbędne jest istnienie wyraźnej podstawy prawnej, a nie może być nią zwyczaj. Dalej organ wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uregulowała kwestii wypłaty wymienionych należności. Jak wskazał, ewentualnych roszczeń w tym zakresie skarżący może dochodzić przed sądem powszechnym. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 603/16. M. K. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając uchylenia postanowienia SKO z racji na to, że utrzymuje postanowienie podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. 81 k.p.a. Skarżący podniósł okoliczność opisaną w odwołaniu od postanowienia I instancji dotyczącą wydania rozstrzygnięcia przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do odsetek przy zasiłku dla opiekuna, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych żądań. Wskazał, że z powyższego powodu postanowienie jest nieważne i podlega uchyleniu, przy czym nie ma znaczenia, iż merytorycznie postanowienie po ponownym rozpoznaniu sprawy byłoby takie samo. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że obydwa organy mylnie lub celowo nie odnoszą się do sensu zażalenia, a więc do przedstawionego przez skarżącego we wniosku z [...] grudnia 2016r., jak i w zażaleniu, żądania o zapłatę odsetek ustawowych i wypłatę słusznego odszkodowania za bezprawne działania organu Urzędu Miasta. Wskazał, że podstawą roszczenia jest i była skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2016 r., a więc jest to inne postępowanie niż rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Bydgoszczy z września 2016 r. i lipca 2015 r. Wskazał, że roszczenie obejmuje spłatę odsetek od maja 2014r. do stycznia 2016r. oraz wypłatę słusznego odszkodowania na podstawie skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, zatem na innej podstawie prawnej niż postępowanie zakończone wyrokiem z września 2016 r. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie postanowienia II instancji nie odnosi się do istoty roszczenia w oparciu o inny rodzaj postępowania na bezczynność organu i przewlekłość, nie odnosi się ono do zażalenia skarżącego ale do sprawy zakończonej wyrokiem z września 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, by organ odniósł się merytorycznie do istoty sprawy wynikającej z treści odwołania; o rozpatrzenie przez Sąd skargi na bezczynność organu, jako że nie ma merytorycznego rozstrzygnięcia wobec zażalenia z lipca 2017r.; o rozpatrzenie zarzutu naruszenia procedury administracyjnej oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy w związku ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania oraz o nałożenie na organ obowiązku przeprowadzenia merytorycznego postępowania lub o rozstrzygnięcie o obowiązku zapłaty odsetek i odszkodowania na rzecz skarżącego – jeżeli zaś rozstrzygnięcie takie nie jest możliwe, to o stwierdzenie w orzeczeniu bezczynności i przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot kontroli legalności w niniejszym postępowaniu stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2017r. [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji odnośnie wypłaty odsetek, odszkodowania i rekompensaty od przyznanego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...], zasiłku dla opiekuna. Żądanie wszczęcia postępowania w powyższym zakresie skarżący artykułował w licznych, różnie tytułowanych pismach składanych w toku postępowania dotyczącego ustalenia wobec skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna, przede wszystkim zaś w pismach z [...] grudnia 2016r. i [...] maja 2017r. Proceduralne rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego znajduje oparcie w art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu właściwym postępowaniom wszczętym i niezakończonym ostatecznym rozstrzygnięciem przed 1 czerwca 2017r. - t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."). Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§1). Na powyższe postanowienie służy zażalenie (§2). Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), oraz jeżeli "z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno-prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania (vide: Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2017r., II GSK 1706/17; WSA w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2018r., sygn. akt II SA/Bd 1131/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016r., sygn. akt III SA/Kr 729/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Wr 144/16 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ostatnia z wymienionych wyżej przesłanek zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepisy właściwe ze względu na przedmiot wniosku skarżącego nie przewidują podstawy naliczenia odsetek, odszkodowania i rekompensaty za wstrzymanie wypłaty świadczenia – zasiłku dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tj. Dz.U. z 2014r., poz. 567 – dalej "u.w.z.") zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (za okresy od [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie u.w.z., tj. [...] maja 2014 r., w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych), przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego; odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 4 u.w.z.). Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawa określa podstawę naliczania odsetek przysługujących uprawnionemu jedynie w konkretnych okolicznościach. Odsetki te muszą dotyczyć świadczeń należnych osobie spełniającej warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego za okresy od [...] lipca 2013r. do [...] maja 2015r. i przysługują w wymiarze ustalonym dla odsetek ustawowych zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów nie przewiduje innych okoliczności naliczenia ani odsetek, ani tym bardziej rekompensaty czy odszkodowania za niewypłacone niezgodnie z prawem świadczenie. Podobnie podstawy takiej nie przewiduje ustawa z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (przepisy tej ustawy stanowią jedynie o odsetkach od świadczeń pobranych nienależnie, podlegających zwrotowi), jak i k.p.a. (w stanie prawym obowiązującym na dzień orzekania – przepisy dotyczą odsetek od administracyjnych kar pieniężnych). Słusznie zatem uznały organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej koniecznej do rozpoznania wniosku skarżącego, albowiem wniosek ten odnosi się do sprawy nieweryfikowalnej przepisami prawa administracyjnego. Nie ma przepisu regulującego kwestię roszczeń podniesionych we wniosku skarżącego, przesłanek uznania ich zasadności lub metody obliczania. Podkreślić należy, że organy administracyjne, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Wnioskując z powyższego stwierdzić należy, że w przypadku braku takiej podstawy organ administracyjny nie może działać, w tym przede wszystkim rozstrzygać merytorycznie. W obliczu takiej sytuacji organ administracyjny zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ w przeciwnym razie wykroczyłby poza umocowanie do działania określone przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu przyznany został zasiłek dla opiekuna decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2014r. do [...] maja 2014r. oraz w wysokości [...] zł miesięcznie od [...] czerwca 2014r. Decyzja powyższa uzyskała status decyzji ostatecznej i prawomocnej (nie służy od niej środek odwoławczy do organu wyższego stopnia ani też środek zaskarżenia do sądu administracyjnego). Wcześniej skarżący uprawniony był do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, które to uprawnienie wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Kwestia prawidłowości przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna na mocy decyzji z [...] stycznia 2016r. stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 28 września 2016r., sygn. akt II SA/Bd 603/16, oddalającym skargę. Zauważyć należy, że już na gruncie tamtego postępowania skarżący podnosił kwestię przyznania mu odsetek, słusznego odszkodowania i rekompensaty za bezprawne wstrzymanie świadczenia. Sąd w składzie niniejszym podziela i powiela pogląd wyrażony w przywołanym wyroku, że ewentualne odsetki wynikające ze zwłoki w rozpoznaniu wniosku przez organ, rekompensata czy słuszne odszkodowanie mogą zostać przyznane skarżącemu jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Stanowisko to wiąże w tej sprawie na podstawie art. 170 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 603/16, nie może przesądzać w kwestii roszczeń podnoszonych przez skarżącego, albowiem nie mieszczą się one w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu przez sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi podkreślenia wymaga iż, jak wynika z treści skargi niniejszej sprawie jej przedmiotu nie stanowi bezczynność organu pierwszej instancji czy tez przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna, lecz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie żądania wypłaty odsetek, odszkodowania, rekompensaty od przyznanego decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2016r. zasiłku dla opiekuna. Skarżący wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego, a także postępowania przed tutejszym Sądem, podnosił, iż jego żądanie dotyczy w istocie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania, wyjaśnić należy, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny może być wniesiona do sądu administracyjnego w każdym czasie, lecz dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego - po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b p.p.s.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) ponaglenie służy stronie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Uprzednio przysługiwało zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd wyjaśnia, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone niniejszym wyrokiem dotyczyło proceduralnego ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji drugiej instancji w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc istniejącego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia administracyjnego, i to jego prawidłowość stanowiła przedmiot kontroli Sądu. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale w przewidzianym prawnie terminie nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący nie kwestionuje, że decyzja w sprawie zasiłku dla opiekuna została wydana [...] stycznia 2016r., zatem Prezydent Miasta od tego dni nie pozostaje z pewnością w bezczynności. Odmienną sprawą pozostaje kwestia ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania w tamtej sprawie, co zdaje się zarzucać skarżący organowi pierwszej instancji, w związku z niezasadnym zawieszeniem postępowania. Kwestia bezczynności jak również przewlekłego prowadzenia postępowania, winna być jednak przez skarżącego dochodowa w trybie określonym w k.p.a., a po jego wyczerpaniu przysługuje skarga na bezczynność lub skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania przez konkretny organ administracji do sądu administracyjnego. Nie jest wykluczone że składane w toku postępowania pisma w których skarżący podnosi kwestię bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta B., organ winien potraktować jako środek zwalczania bezczynności lub przewlekłości, lecz nie może to być przedmiotem sądowej oceny w niniejszej odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej. Ewentualna bezczynności lub przewlekłe prowadzenia postępowania nie może zatem podlegać ocenie sądu, w sprawie w której przedmiot stanowi formalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek z żądaniem wydania decyzji dotyczącej wypłaty odsetek, odszkodowania, rekompensaty o charakterze cywilnoprawnym. Co do pozostałych wniosków zawartych w skardze powtórzyć należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a więc ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących roszczeń skarżącego, które zresztą – jak wcześniej wyjaśniono – leżą poza kognicją sądu administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, jakoby organ wydał zaskarżone postanowienie przed upływem ustalonego przez siebie terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie przez skarżącego, stwierdzić przyjdzie, iż postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało w dniu [...] maja 2017r., zaś data uwidoczniona na rozstrzygnięciu, tj. [...] maja 2017r., umieszczona została tam omyłkowo. Powyższe stwierdzone i sprostowane zostało postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2017r., [...]., które nie zostało przez skarżącego skutecznie wzruszone. Pismo organu z [...] kwietnia 2017 r. wzywało skarżącego do złożenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma, skarżący podjął je [...] maja 2017r. Różnica pomiędzy datą upływu terminu na wypowiedzenie się co do okoliczności w sprawie i zapoznanie się z materiałem dowodowym, a datą wydania postanowienia I instancji wynosi zatem 8 dni. W związku z powyższym, wbrew stanowisku skarżącego, nie doszło do wydania decyzji przed upływem terminu do złożenia przedmiotowych wyjaśnień. Nadto skarżący nie wykazał jakich to czynności procesowych, oświadczeń lub dowodów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy nie mógł złożyć Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niezasadną, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające wydane zostały zgodnie z przepisami prawa procesowego. Z tego powodu orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.