II SA/Bd 1251/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Z. na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 23 ust. 4e, art. 29 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwana u.ś.r.) i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a i 2b, art. 16 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 10 i 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., odmówił J. A. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na żonę M. A. W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż M. A. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do [...] marca 2014 r. Na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, J. A. był ostatnio zatrudniony w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] maja 2009 r. M. A. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niezdolność do pracy powstała w marcu 2012 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną. Z dołączonych dokumentów wynika bowiem, że był on zatrudniony do [...] maja 2009 r., po tym okresie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., natomiast niepełnosprawność żony w stopniu znacznym datuje się od marca 2012 r. Tym samym rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki, ponieważ w momencie zakończenia zatrudnienia M. A. nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, lecz rezygnacja z zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. A. W jego uzasadnieniu wskazał on, że otrzymywał już wcześniej podobne świadczenie w związku z opieką nad chorą żoną. Wskazał, że nie pracuje i pracy nie podejmie, bowiem sprawuje stałą opiekę nad żoną, a zmiany w przepisach są dla niego krzywdzące. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której w przedmiotowej ustawie dokonano podziału świadczeń opiekuńczych na trzy rodzaje: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał, że z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, iż intencją ustawodawcy było, aby przedmiotowe świadczenie trafiało do osób, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna nastąpić po sprawdzeniu, czy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem po ustaleniu, czy istniał związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki. Z akt sprawy wynika, że J. A. pozostawał w zatrudnieniu (umowa zlecenie) do [...] maja 2009 r. Powyższe ustalenia wskazują, że nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, bowiem w dacie ustalenia całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji żony nie był zatrudniony. Organ podkreślił, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki. Istotą bowiem przedmiotowego świadczenia jest zapewnienie ekwiwalentu za utratę dochodów z zatrudnienia, z którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie rezygnuje dla sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył J. A. podnosząc argumentację tożsamą z przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie podkreślił, że stan zdrowia żony jest zły i wymaga ona stałej opieki, w konsekwencji czego nie podejmuje on zatrudnienia. Ponadto dodał, że miał zamiar rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej i podjął w tym kierunku konkretne kroki (m.in. wynajął lokal), jednak z uwagi na chorobę żony nie mógł zrealizować swego zamiaru. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 1403/08). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a u.ś.r., dodanego przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji. Potwierdza to lektura uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej, w którym wskazano, że "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne podobieństwo obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, że w ocenie Sądu uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem sądowym i Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 16a u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek: 1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje; 2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki; 4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania); przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Według trafnych ustaleń organów administracji, które znalazły swój wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 3, w postaci rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną. W odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją – niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazuje na to przede wszystkim fakt, że skarżący nie pracował bezpośrednio przed datą rozpoczęcia otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ był wówczas zarejestrowany jako bezrobotny, natomiast ostatnio pracował do maja 2009 r. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 117–119). Również okoliczność, że skarżący miał zamiar podjąć działalność gospodarczą, nie może być uznana za rezygnację z zatrudnienia, ponieważ nie zaczął on jej jeszcze prowadzić, a rezygnacja z zatrudnienia, jak wskazano wyżej, może dotyczyć jedynie rezygnacji z samego zatrudnienia, a nie jedynie z zamiaru jego podjęcia. Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.