II SA/Bd 1256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Kierownik GOPS w G. działając z upoważnienia Wójta Gminy G., na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 z późn.zm.), odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego M. S., z powodu stwierdzenia rażącej dysproporcji między niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz na podstawie oświadczeń o stanie majątkowym złożonych przez wnioskodawcę oraz jego małżonkę ustalił, iż małżonkowie zakupili w kwietniu 2012 r. samochód o wartości [...] zł. Małżonka wnioskodawcy oświadczyła, że pieniądze na zakup samochodu otrzymała od matki, lecz nie posiada dokumentu potwierdzającego darowiznę. W związku z powyższym pracownik socjalny, a następnie organ stwierdził, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazywanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zakwestionował odmowę przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że zakup samochodu o wartości [...] zł sfinansowany został przez jego teściową, co żona oświadczyła pod odpowiedzialnością karną. Wskazał, iż wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu [...] października 2012 r. o godzinie [...], a decyzja została wydana jeszcze tego samego dnia. Podniósł, iż został pozbawiony możliwości dostarczenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów na okoliczność darowizny, gdyż teściowa zamieszkuje w woj. Małopolskim i potrzebny czas na przesłanie korespondencji z oświadczeniem o dokonanej darowiźnie wyniósłby od 2 do 4 dni. W dalszej części odwołujący się przedstawił swoją sytuację majątkową i wydatki związane z edukacją trójki dzieci. Wskazał, iż jego rodzina spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, średni miesięczny dochód całej rodziny wynosi ok. 3 tys. zł. Z jego wiedzy wynika, iż posiadanie nawet dwóch samochodów nie ma najmniejszego wpływy na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do odwołania dołączył oświadczenie teściowej E. W. potwierdzone przez A. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie – odebrał od strony oświadczenie o stanie majątkowym oraz przeprowadził wywiad środowiskowy. Podzielił zdanie organu I instancji, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazywanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Organ wskazał, iż to z jakich pieniędzy pokryto w kwietniu 2012 r. zakup samochodu za cenę [...] zł nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest pokrywanie części wydatków mieszkaniowych osób bardzo ubogich i nie posiadających istotnych składników majątkowych. Wystarczy sprzedaż samochodu i odwołujący może pokrywać swoje opłaty mieszkaniowe przez wiele miesięcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i błędne jego rozpatrzenie polegające na przyjęciu, że wystąpiła rażąca dysproporcja między deklarowanymi niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym oraz art. 8 tej samej ustawy poprzez prowadzenie postępowania w sposób odbierający obywatelom zaufanie do organów władzy publicznej z uwagi na błędną interpretacje przepisów i wadliwe ich stosowanie. Zarzucił również organowi naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpiła rażąca dysproporcja między deklarowanymi niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym w oparciu o posiadanie przez stronę de facto darowanego pojazdu. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność dokładnego zbadania stanu faktycznego przy stosowaniu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późnym.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 z późn.zm.). W art. 2. ust. 1 ww. ustawy określono zakres podmiotowy osób którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4. Stosownie do art. 3. ust. 1 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Wedle art. 7 ust. 3 ww. ustawy, organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe (pkt 1) lub faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o dochodach gospodarstwa domowego (pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że każda sprawa, której rozstrzygnięcie oparte jest o art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wymaga dokonania ustaleń faktycznych, czy zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie rażącej dysproporcji co do stanu majątkowego i uzyskiwanych dochodów. Jednocześnie dysproporcja ta musi być istotna, oczywista i niewątpliwa. To z kolei powoduje, że zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, a to pociąga za sobą konieczność pełnego i przekonywującego przedstawienia argumentów leżących u podstaw wydawanego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1435/08, CBOIS). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko powyższe w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy za słuszne zarzuty skarżącego, iż postępowanie przed organami administracji w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej powoływanej jako "K.p.a."). Zgodnie z przywołanymi przepisami procedury administracyjnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), a postępowanie prowadzą w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Materiał dowodowy w sprawie powinien być zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1), a to czy daną okoliczność można uznać za udowodnioną, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80). Art. 107 § 3 K.p.a. nakłada natomiast na organ administracji obowiązek, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ustalenia przeprowadzone przez organy administracyjne nie były wystarczające do wydania decyzji odmawiającej przyznania M. S. wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Organ nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach swobodnego uznania administracyjnego. W uzasadnieniu ograniczono się jedynie do przytoczenia treści przepisu oraz faktu zakupu przez wnioskodawcę samochodu osobowego za cenę [...] zł w kwietniu 2012 r. Na tym zaprzestano dalszej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1545/07, zgodnie z którym samo posiadanie i użytkowanie samochodu nie świadczy jeszcze, że występuje rażąca dysproporcja między deklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Zajdzie ona wówczas, gdy wnioskodawca zatai posiadanie konkretnych składników majątkowych bądź gdy wartość tych składników w sposób znaczący odbiega od deklarowanej. Z wystąpieniem rażącej dysproporcji mamy do czynienia wówczas gdy jest ona wyraźnie, niewątpliwie widoczna pomiędzy niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Tym samym odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie tej przesłanki nakłada na organy orzekające wykazanie jej wystąpienia w sposób oczywisty (LEX nr 493242). Ustalenie, czy występuje "rażąca dysproporcja" pomiędzy niskimi dochodami skarżącego, a jego faktycznym stanem majątkowym wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń stanu faktycznego. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym zakresie, a w szczególności po ustaleniu rzeczywistych dochodów skarżącego, będzie możliwe wydanie decyzji o przyznaniu bądź o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Chodzi bowiem o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy byłby wypłacany osobom, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia, a więc o osoby osiągające dochody nielegalnie. Dysproporcja między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym musi być rażąca, a więc istotna, niewątpliwa i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. W wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1199/06 (LEX nr 372779) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który w pełni sąd w niniejszej sprawie podziela, że wyjątkowość przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężającą. Zastosowanie powyższego przepisu powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. W aktach sprawy znajduje się protokół z wywiadu środowiskowego, oświadczenie o stanie majątkowym wnioskodawcy i jego małżonki, oświadczenie o wysokości dochodów, jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, co pozwala stwierdzić, że nie przeprowadził analizy tych materiałów. Zakwestionować należy jako wystarczające dla wyjaśnienia istoty sprawy poprzestanie na ustaleniu faktu zakupu samochodu osobowego, w sytuacji gdy jednocześnie strona oświadczyła, iż środki na ten cel pochodziły z darowizny od członka rodziny. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, rzeczywistego źródła pochodzenia środków przeznaczonych na sam zakup samochodu, lecz również winien zbadać jakimi kosztami obarcza budżet domowy eksploatacja tego samochodu (w tym zakup paliwa, ubezpieczenie i.t.p.), czy pociąga ona za sobą takie obciążenie tego budżetu, że nie pozwala na zaspokojenie innych potrzeb rodziny i wreszcie czy samochód jest potrzebny do zaspokajania niezbędnych potrzeb rodziny. Nie budzi wątpliwości, że osoba lub rodzina winna zaspokajać własne potrzeby bytowe, w tym uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Nieuzasadnione jest zatem oczekiwanie udzielenia pomocy w zaspokojeniu potrzeb bytowych (w tym dodatku mieszkaniowego) w sytuacji, kiedy osoba (rodzina) świadomie wykorzystuje własne zasoby (niezależnie od źródła ich pozyskania) na zaspokojenie innych potrzeb o drugorzędnym znaczeniu. Niemniej jednak ustalenie takiej sytuacji nie może opierać się na subiektywnym przekonaniu oceniającego, lecz wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wskazania w podjętym rozstrzygnięciu, na podstawie wszechstronnej oceny dowodów i rozważenia wszelkich istotnych okoliczności indywidualnej sprawy, że sytuacja taka ma miejsce. Tego obowiązku, w ocenie Sądu, nie dopełniły organy orzekające w niniejszej sprawie. Nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, iżby samochód był zakupiony z własnych dochodów rodziny wnioskodawcy, ani też, że wysokość wydatków w gospodarstwie domowym wnioskodawcy z uwzględnieniem kosztów eksploatacji zakupionego samochodu jest wyraźnie niewspółmierna do deklarowanych przez wnioskodawcę dochodów, jak również że wydatki te (nowe) obciążają budżet w taki sposób, który przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek. Wskazać również należy, że w aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego niezbędnego do wydania decyzji miało miejsce tego samego co wydanie samej decyzji organu pierwszej instancji. Jak podniósł skarżący w odwołaniu do tego rozstrzygnięcia nie dano mu możliwości przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów. Wskazał tu głównie na chęć przedstawienia dowodu w postaci oświadczenia jego teściowej co do faktu dokonania darowizny kwoty pieniężnej, która pozwoliła na zakup samochodu. Art. 10 K.p.a. wprowadzając zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona w żaden sposób nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jednak jej uprawnienie, a organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 § 1 K.p.a. organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. V SA/Wa 1225/11). Jak wynika z protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, oparty został on o oświadczenie żony wnioskodawcy, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, iż organ naruszył treść art. 10 § 1 K.p.a., samo postępowanie dowodowe prowadzone było w sposób nierzetelny, odbiegający od postanowień przepisów K.p.a. Powyższym wyrokiem Sąd nie przesądza o zasadności przyznania M. S. dodatku mieszkaniowego. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd odstąpił od badania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności wnikliwie zebrać i ocenić materiał dowodowy. Przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić skarżącemu, zgodnie z art. 10 K.p.a. wypowiedzenie się co do każdego przeprowadzonych dowodów i dopiero potem podjąć decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.