II SA/Bd 1261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...].PC Wójt Gminy B. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,6100 ha, stanowiącej własność E. R., objętej KW [...]. Nieruchomość ta została podzielona na działki [...] o pow. 0,0038 ha i 304/2 o pow. 0,6062 ha. Wydzielenie miało miejsce na podstawie dyspozycji art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. - dalej zwanej też "u.g.n."). W punkcie 2 decyzji organ określił sześciomiesięczny termin przeniesienia praw do wydzielonych działek, liczony od dnia uzyskania prawomocności decyzji zatwierdzającej podział. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].PC Wójt Gminy B., powołując się na art. 162 § 2 k.p.a. odmówił właścicielce stwierdzenia wygaśnięcia opisanej na wstępie decyzji wskazując, że podział na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie był sprzeczny z obowiązującymi przepisami i działka [...] miała być przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu Ś. w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Ś.. Celem podziału było uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną będącą własnością powiatu. W wyznaczonym terminie (liczonym od dnia uzyskania prawomocności decyzji zatwierdzającej podział) nie doszło do przeniesienia praw do wydzielonych działek. W ocenie organu, ustanowiony w decyzji zatwierdzającej podział, sześciomiesięczny termin do przeniesienia prawa własności nie jest warunkiem, który można uznać za przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., gdyż decyzja nie miała charakteru warunkowego. Ustawodawca nie ograniczył mocy wiążącej decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunku rozwiązującego) ani nie uzależnił początku obowiązywania decyzji od zaistnienia takiego zdarzenia (warunek zawieszający). Decyzja zatwierdzająca podział uzyskuje moc prawną z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. W odwołaniu od decyzji E. R. podkreśliła, że nie występowała o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2017 r. lecz wniosek dotyczył uchylenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Skoro nie doszło do przeniesienia praw do wydzielonych działek w terminie liczonym od dnia uzyskania prawomocności decyzji zatwierdzającej podział, strony nie dopełniły czynności o której mowa w punkcie 2 decyzji, zatem organ powinien ją uchylić. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał art. 162 § 1 ust. 2 k.p.a i art. 162 § 2 k.p.a oraz art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu orzeczenia organ podzielił stanowisko organu I instancji, że ustanowiony w decyzji zatwierdzającej podział, sześciomiesięczny termin do przeniesienia prawa własności nie stanowi zastrzeżenia dopełnienia przez stronę warunku rozwiązującego ani tym bardziej zawieszającego. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzyskuje moc prawną z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. Przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. zawiera nakaz zamieszczenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości rolnej bądź leśnej klauzuli dodatkowej zlecającej przeniesienie praw do nowo wydzielonej działki na właściciela bądź użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości. Z regulacji tej nie można wyprowadzić wniosku, że z bezskutecznym upływem terminu, decyzja taka wygasa. W skardze do Sądu E. R. ponowiła zarzut nierozpoznania jej wniosku, gdyż nie występowała o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2017 r. lecz wniosek dotyczył uchylenia tej decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w związku z upływem terminu określonego w decyzji podziałowej, w którym nie doszło do przeniesienia własności wydzielonej działki na rzecz właściciela sąsiedniej nieruchomości w celu jej powiększenia, nie doszło tym samym do dopełnienia czynności w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. - dalej zwanej "u.g.n."), podział nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n. Wójt Gminy B. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej własność E. R.. W punkcie 2 decyzji organ określił sześciomiesięczny termin przeniesienia praw do wydzielonych działek liczony od dnia uzyskania prawomocności decyzji zatwierdzającej podział. Okolicznością bezsporną jest, że decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem [...] października 2017 r. i pomimo upływu terminu określonego w decyzji podziałowej nie doszło do dopełnienia zawartego w niej "warunku"- nie przeniesiono własności wydzielonej działki na rzecz właściciela sąsiedniej nieruchomości w celu jej powiększenia. W podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podziałowej, organ wskazał art. 162 § 2 k.p.a. natomiast oceniał przesłanki o jakich jest mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stosownie do art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Przedmiot i zakres sprawy określa wniosek. Skarżąca nie wnosiła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji podziałowej lecz o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ analizował przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. uznając, że nie jest on przepisem określającym warunek w rozumieniu prawnym i skuteczność decyzji podziałowej nie jest uzależniona od spełnienia takiego warunku. Powstanie skutków prawnych decyzji zatwierdzającej podział nie jest uzależnione od wykonania zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości. Stwierdzając w oparciu o unormowanie zamieszczone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcie decyzji podziałowej, organy oceniały czy decyzja ta miała charakter warunkowy - warunku o skutku rozwiązującym czy też zawieszającym. Organy nie oceniły natomiast czy niedopełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie czynności przeniesienia prawa własności działki wydzielonej w wyniku zatwierdzonego podziału wypełniało przesłankę wskazaną w art. 162 § 2 k.p.a., o co wnosiła skarżąca konsekwentnie we wniosku i odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji podziałowej i zarzucając nierozpoznanie jej wniosku. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1014/17, w art. 162 § 2 k.p.a. wprowadzono tryb uchylania decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a adresat tego aktu nie dopełnił tych czynności w wyznaczonym terminie. Pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed określonymi działaniami, np. zakazie sprzedaży wskazanych w decyzji produktów pewnym kategoriom jednostek. Biorąc pod uwagę rodzaj żądania, rolą organu będzie zatem ocena zastrzeżenia w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. W rozpoznawanej sprawie, pomimo powołania także art. 162 § 2 k.p.a. organ orzekał zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., analizując zawarte w punkcie 2 decyzji podziałowej zastrzeżenie w kontekście warunku o charakterze rozwiązującym lub zawieszającym, natomiast przesłanki z art. 162 § 2 k.p.a. muszą być ocenione na innej płaszczyźnie niż określona w § 1 art. 162 k.p.a. a więc jako zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności skutkującego bądź nie, podstawą do uchylenia ocenianej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. ogranicza dopuszczalność dokonywania ewidencyjnych podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, lecz ograniczenie to nie dotyczy wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tylko polega na ograniczeniu zbywania wydzielanych działek rolnych i leśnych o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha do przypadków wskazanych w tym przepisie. W związku z tym na skutek wprowadzonego ograniczenia może być wydana decyzja o zatwierdzeniu podziału i dokonany ewidencyjny podział nieruchomości, ale powstałe w wyniku podziału działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha mogą zostać zbyte tylko na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej. Zatem działki takie nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami, co zapobiegać ma zbytniemu rozdrabnianiu nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 62/08, LEX nr 518808 oraz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013). Ponownie rozpatrując sprawę organ oceni przesłanki określone w art. 162 § 2 k.p.a. Z powołanych względów, Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z 205 p.p.s.a. Na wysokość kosztów postępowania, składa się wartość uiszczonego wpisu od skargi.