II SA/Bd 1265/15

Dnia 16 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 roku sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), nakazał J. i M. K. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego parterowego budynku letniskowego o wymiarach w rzucie 6,40m x 5,80m i powierzchni zabudowy 37 m² wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, w dniu [...] czerwca 2007 r. wszczęto postępowanie administracyjne ([...]), w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych letniskowych na działce oznaczonej nr [...] w K, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie Z K. Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...], przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa we władaniu "P. P. E. K. w B.", którego następcą prawnym jest E. S.A. Jednym z kilkunastu samowolnie zrealizowanych w latach 1960-1980 na terenie przedmiotowej działki domków letniskowych jest parterowy domek o wymiarach w 6,40m x 5,80m i o powierzchni zabudowy 37m², konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym o niewielkim kącie nachylenia, wyposażony w instalację elektryczną wodociągową i kanalizacyjną wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne. Budynek ten jest położony na skarpie, w odległości 23m od linii brzegowej Zalewu. W dniu [...] września 2013 r. organ przeprowadził kontrolę ww. domku letniskowego, z kontroli sporządzony został protokół, w którym zapisano, że J. i M. K. nabyli przedmiotowy budynek w lipcu 1994 r., od poprzedniego właściciela J. C., obecnie nieżyjącego, który go wybudował w 1965 r. Właściciele nie są w posiadaniu żadnego dokumentu stanowiącego o pozwoleniu na budowę. To, że budowa przedmiotowego obiektu wykonana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji budowlanej nie wynika również ze złożonego przez J. i M. K. w dniu [...] kwietnia 2015r. "Oświadczenia"- kopii J. C., dotyczącego budowy domku. W związku z powyższym, organ uwzględnił możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Jak ustalił PINB na podstawie pisma z akt sprawy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. ([...]) z Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, obszar działki nr ewid. [...] nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę i znajduje się na terenie lasów, terenie ochronnym bez prawa zabudowy. Burmistrz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) poinformował PINB, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony Uchwałą Nr V/27/94 Rady Miasta i Gminy Koronowo w dniu 9 listopada 1994 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 17, poz. 252 z dnia 5 grudnia 1994 r.), stracił swoją ważność z dniem 31 lutego 2003 r. i brak jest aktualnego planu; wobec działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Koronowo uchwalonego Uchwałą Nr XXXIX/440/09 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 września 2009 r., przedmiotowa działka oznaczona jest jako lasy, działka o nr ewidencyjnym [...] leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego aktualnym aktem prawnym, Uchwałą Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011r., W sprawie obszarów chronionego krajobrazu (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Kujawsko - pomorskiego Nr 99, poz. 793 z dnia 22.04.2011r.); przedmiotowy budynek letniskowy znajduje się w pasie o szerokości 100m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana. Organ wskazał, że skoro budynek letniskowy powstał przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (tj. przed 1 stycznia 1995 r.), to zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego dokonał rozstrzygnięcia tej sprawy w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i zastosował art. 37 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę zarówno aktualne, jak i uprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego, organ uznał, że dla obiektu budowlanego takiego jak budynek letniskowy, było i jest wymagane pozwolenie na budowę. PINB, uznając, że obiekty wybudowane lub będące w budowie na terenie nie przeznaczonym na te cele zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podlegają przymusowej rozbiórce, orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego domku. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i M. K. Odwołujący się podnieśli, że biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dla oceny prawidłowości usytuowania należącego do nich budynku letniskowego winny zostać uwzględnione przepisy dotyczące przeznaczenia terenu, na którym on powstał, jak i dotyczące realizacji obiektów budowlanych, obowiązujące w dacie jego powstania. Odwołujący się wskazali, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W niniejszym stanie faktycznym winny więc, zdaniem odwołujących się, zostać uwzględnione przepisy obowiązujące w roku 1965. Organ pierwszej instancji ograniczył się zaś tylko do wskazania przepisów obowiązujących po tej dacie, nie odniósł się ponadto do obowiązującego w 1965 r. przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Odwołujący się podnieśli, że organ powołał się na pismo Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] grudnia 1994 r., z którego wynika, że obszar działki "oznaczonej obecnie nr [...]" nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę i znajduje się na terenie lasów – terenie ochronnym bez prawa zabudowy. Z ewidencji gruntów wynika zaś, iż działkę tą stanowią zarówno grunty orne -RVI, lasy - LsVI, grunty zadrzewione i zakrzewione Lz VI oraz grunty pod wodami powierzchniowymi Wp. Przy tym organ pomimo znajdujących się w aktach sprawy informacji dotyczących czasu i okoliczności wybudowania przedmiotowego budynku na gruncie dzierżawionym od osoby fizycznej nie dokonał zbadania, kiedy i w jakich okolicznościach grunt ten został przyłączony do działki nr 17/5, czy też ewentualnie kiedy ta działka i z jakich działek powstała. Tym samym organ nie zbadał na jakiej działce, a tym samym na jakim terenie oraz o jakim przeznaczeniu powstał przedmiotowy budynek. Nie zbadał także czy w świetle obowiązujących w 1965 r. przepisów grunty te podlegały jakiejkolwiek ochronie dotyczącej zakazu zabudowy. Odwołujący się wskazali również, że w uzasadnieniu błędnie wskazano na datę objęcia w posiadanie budynku, którego dotyczy rozbiórka, tj. na rok 1994 zamiast 1984 r. Podnieśli także, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ, są posiadaczami samoistnymi budynku letniskowego na działce [...], a nie jak to zostało wskazane w uzasadnieniu jego właścicielami. Z uwagi na powyższe, zdaniem odwołujących się, organ winien był wyjaśnić w uzasadnieniu, dlaczego obowiązek rozbiórki nałożył na odwołujących się, jako posiadaczy. Wskazali również, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił że budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki położony jest na terenie lasu, zgodnie bowiem z aktualną mapą ewidencyjną części działki nr [...] budynek położony jest na terenie zadrzewionym i zakrzewionym (Lz VI). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 w związku z art.138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku art. 103 ust.2, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ stwierdził, że odwołujący się, jako właściciele i użytkownicy spornego domku, nie legitymowali się żadnym dokumentem świadczącym o legalności jego powstania. Przedłożona przez nich umowa kupna-sprzedaży z [...] lipca 1984 r. w żaden sposób nie potwierdza, że przedmiotowy obiekt pobudowany został za zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tzn. w oparciu o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, odwołujący się, jako następcy prawni inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu, odpowiedzialni są za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej inwestycję. Organ wskazał, że nie posiadają oni również prawa do dysponowania nieruchomością, na której usytuowany jest sporny obiekt, bowiem jak wynika z dokumentów sprawy, właścicielem terenu jest E. S.A. Organ podniósł, że M. K. czynił bezskuteczne starania, m.in. o wydanie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zezwolenia na użytkowanie domku rekreacyjnego (pismo z dnia [...] lutego 1995 r. skierowane do Burmistrza Gminy K.), a także w celu uzyskania zezwolenia na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze (pismo z dnia [...] marca 1995 r. znak: . z Urzędu Miejskiego w K.), które to pisma, zdaniem organu, dodatkowo potwierdzają samowolny charakter obiektu. Organ uznał, że domek, o którym mowa, jako budynek letniskowy usytuowany w strefie linii brzegowej akwenu wodnego, nie został ujęty w wyliczeniu obejmującym obiekty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawartym w § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), w związku z czym wymaga on uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że oprócz okoliczności, że sporny obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajduje się on ponadto na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Przedmiotowy obiekt, jak zwrócił uwagę WINB, leży w strefie ochronnej linii brzegowej Z. K., na terenie O. C. K., gdzie istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Również wcześniejsze, nieobowiązujące już miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywały możliwości zabudowy ww. terenu. Organ podniósł, że ostatni obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzony Uchwałą Nr V/28/94 Rady Miasta i Gminy Koronowo w dniu 9 listopada 1994 r., który stracił swą ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. stanowił, że działka nr [...] położona była na obszarach oznaczonych następującymi symbolami (o znaczeniu): E 35 ZP (zieleń wysoka ogólnodostępna), jezioro L., E 43 Zl (zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy), E 54 RL (tereny lasów ochronnych). Natomiast wg wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - perspektywa (aktualizacja) - zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/131/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Koronowie z dnia 24.03.1988 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego z dnia 08.07.1988 r. Nr 14, poz. 182) wynika, iż przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem H1W, co oznaczało tereny wód otwartych, Z. K. Nadto ww. plan (w pkt 5 na str. 7) stanowił o obowiązku zachowania minimalnej szerokości 100 m pasa ogólnodostępnego wzdłuż brzegów jeziora, którego zagospodarowanie w obrębie zespołów turystyczno-wypoczynkowych stanowi inwestycję wspólną. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych okoliczności zasadne było zastosowanie art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, który to przepis stanowi podstawę prawną wydanego orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. WINB podniósł, że z dokumentów sprawy wynika, że odwołujący się od 1984r. (organ pierwszej instancji w decyzji omyłkowo wpisał rok 1994) są właścicielami i użytkownikami przedmiotowego obiektu budowlanego, stąd też są właściwymi adresatami decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że odwołujący się przedłożyli umowę kupna-sprzedaży kempingu letniskowego z dnia [...] lipca 1984r., zatem legitymowali się dokumentem świadczącym o przejęciu domku letniskowego na własność. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że fakt powstania przedmiotowego obiektu w latach 60-tych ubiegłego wieku nie stanowi o jego legalności ani o przedawnieniu sprawy. Organ nie znalazł również możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowego domku letniskowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., art. 38 ust 1 tej ustawy w zw. z art. 47 § 1 k.c. oraz przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy większą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji poświęcił analizie przepisów, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ weszły w życie już po wybudowaniu przedmiotowego budynku, wzniesionego w 1965 r. Podkreślili przy tym, że dla oceny prawidłowości usytuowania spornego domku winny zostać uwzględnione przepisy dotyczące przeznaczenia terenu, na którym on powstał, jak i dotyczące realizacji obiektów budowlanych, obowiązujące w dacie jego powstania. Skarżący wskazali, że w niniejszym stanie faktycznym winny więc zostać uwzględnione przepisy obowiązujące w roku 1965. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji poddał zaś analizie głównie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz ustawy Prawo budowlane 1974 r. Pominął przy tym inne przepisy, które mogły mieć, zdaniem skarżących, zastosowanie m.in. ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. Nie odniósł się również do obowiązującego w 1965 r. przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Wskazali również na istniejącą ich zdaniem sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z jednej strony organ bowiem wskazuje, że skarżący są właścicielami budynku na działce nr [...], z drugiej zaś podnosi, iż nie mają oni prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością, albowiem stanowi ona własność E. S.A. Skarżący wskazali, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, umowa kupna – sprzedaży jest dowodem wejścia przez skarżących w posiadanie przedmiotowego budynku, a nie jak to wskazał organ odwoławczy przejęcia budynku na własność. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie są obarczone naruszeniami prawa, mogącymi skutkować ich uchyleniem. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja pełnomocnika skarżących ukierunkowana na wykazanie wad prowadzonego postępowania dowodowego oraz nieadekwatności ustalonych jego wyników w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., nr [...] oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...] o nakazie rozbiórki domku letniskowego o wymiarach w rzucie 6,40m x 5,80 m i powierzchni zabudowy 37 m² wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową, i kanalizacyjną wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, usytuowanego na terenie działki nr [...] w K, nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, w toku postępowania bezspornie ustalono, że obiekt jest budynkiem letniskowym, zrealizowanym w ramach samowoli budowlanej, a więc bez pozwolenia na budowę. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2013 r. potwierdziła, że obiekt składa się z czterech pomieszczeń: pokoju, aneksu kuchennego, saloniku, WC z łazienką. Obiekt wyposażony jest w przyłącze wodociągowe z sieci gminnej, przyłącze energetyczne z sieci E., zrzut ścieków do szamba. Domek został zakupiony przez skarżących od J. C., co potwierdza umowa kupna sprzedaży z dnia [...] lipca 1984r. Do akt dołączono dokumentację fotograficzną obiektu. Załączone do akt administracyjnych sprawy oświadczenie nieżyjącego już J. C. z dnia [...] lipca 2007r. wskazuje, że obiekt powstał w 1965r. Natomiast oświadczenie innych osób potwierdzają istnienie spornego obiektu w okresie późniejszym: H. S. potwierdził istnienie domku w 1968 r., J. M. w 1970 r., a I. S. w 1974r. Oprócz oświadczeń osób fizycznych, organ w aktach sprawy zgromadził pisma urzędowe potwierdzające istnienie obiektu przed 1995 r., takie jak: wniosek M. K. z dnia [...] lutego 1995 r. skierowany do Burmistrza Gminy K. o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz pismo Burmistrza K. z dnia [...] marca 1995 r. skierowane do M. K., stanowiące odpowiedź na wniosek ww. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyłączenia z produkcji gruntu na działce letniskowej. W ocenie Sądu, w oparciu o ostatnie wymienione pismo, będące dokumentem urzędowym, organ miał prawo wywieść, że sporny domek letniskowy powstał przed 1995 r. zatem zastosowanie w prawie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm). Wyjaśnić również należy, że nawet przyjmując według stanowiska skarżących datę realizacji obiektu w 1965r., nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Obowiązujące w ówczesnym stanie prawnym przepisy prawa budowlanego, budowę obiektów letniskowych również wiązały z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Potwierdza to art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. z 1961, Nr 7, poz.46), który stanowił, że: "Przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę". Podkreślić dodatkowo należy, że obowiązujący wówczas akt wykonawczy do ustawy, tj. rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki I Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U.z 1961 r., Nr 38, poz. 197) zawierał w § 4 wyjątki od wykonania robót budowlanych niewymagających zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Przepisy powyższego aktu nie zwalniały od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domków letniskowych. Oprócz tego, przepisy ustawy prawo budowlane z 1961 r. regulowały tryb postępowania w stosunku do obiektów samowolnie wybudowanych. Przepis art. 52 wówczas obowiązującej ustawy stanowił w ust. 1, że obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane bez pozwolenia bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia, ulegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) sprowadza bądź w razie wybudowania sprowadziłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo 3) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w ust. 2 i 3 przepis ten regulował, że właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzając, że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w ust. 1, obowiązany jest wydać inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego i określić termin jej wykonania. Wojewódzki (miejski miasta wyłączonego z województwa) organ państwowego nadzoru budowlanego może wydać nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Wobec powyższego, nawet gdyby doszło do realizacji obiektu w 1965 r., tak jak twierdzą skarżący, to i tak nie ulega zmianie to, że domek letniskowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, która nigdy nie została zalegalizowana. Wątpliwości co do zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego w przypadku samowoli budowlanych popełnionych przed 1974r. wyjaśnia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (LEX nr 1404021): "Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym zatem ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. bowiem, w jego pierwotnym brzmieniu, przewidywał w przypadku samowoli budowlanej bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały zastosowanie także do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.". Tak więc przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Wątpliwości te zostały wyjaśnione również w powyżej przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (LEX nr 1404021), z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W ocenie Sądu trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być stosowany wówczas, gdy w danej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, tj. obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 wskazanej ustawy. Uzasadnione jest również stanowisko organu, że orzekanie w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) winno mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudową" sformułowany jest w czasie teraźniejszym. Dlatego też organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przeznaczenie i warunki zabudowy terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Z akt sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem w tej sytuacji winny zostać wzięte pod uwagę dyspozycje wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana również decyzja o warunkach zabudowy. Z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Koronowo uchwalonego Uchwałą Nr XXXIX/440/09 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30.09.2009r. wynika, że przedmiotowa działka oznaczona jest - jako lasy. Poza tym działka nr ewid. [...] leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - ustanowionego aktualnym aktem prawnym obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji - Uchwałą Nr Vl/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21.03.2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz.793 z dn. 22.04.2011r.). Wyżej opisana nieruchomość znajduje się w pasie o szerokości 100m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana. Budynek położony jest na skarpie w odległości 23 m od akwenu wodnego. Tak więc działka objęta samowolną inwestycją położona jest na terenach objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627). Obowiązujące ograniczenia i zakazy z tym związane uniemożliwiają zabudowę również letniskową. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji domku letniskowego. W przedmiotowej sprawie obowiązek likwidacji samowoli budowlanej spoczywa na właścicielu obiektu budowlanego, co jest zgodne z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który to przepis stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Również obowiązujący obecnie przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że w postępowaniu prowadzonym między innymi na podstawie art. 48 obowiązanym do dokonania na swój koszt czynności wynikających z nakazu rozbiórki jest w pierwszej kolejności inwestor, a następnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości orzecznictwa sądowoadministracyjnego ani doktryny, że ustalona w obydwu przepisach kolejność adresatów decyzji nie jest przypadkowa, a więc ich adresatem w pierwszym rzędzie powinien być inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej. Inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący są właścicielami domku letniskowego. To, że jest to domek letniskowy potwierdziła kontrola, której wyniki zostały utrwalone w protokole oraz dokumentacji fotograficznej. Jako prawidłowe należało przyjąć ustalenia, że na tego rodzaju obiekt budowlany wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w dacie jego budowy. Tej oceny nie zmienia treść art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który nie zawiera definicji budynku. Ponadto pojęcia tego na użytek przedmiotowej sprawy nie wyjaśnia definicja budynku zawarta w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zatem w tym zakresie należało odnieść się do językowego znaczenia pojęcia "budynku". Zgodnie z definicją językową budynek to "budowla ograniczona ścianami i dachem" (por. Słownik Języka Polskiego PWN)- por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1201/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Oznacza to, że pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. budowa domku letniskowego będącego w istocie budynkiem wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 tej ustawy w związku z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego- Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48). Ponadto, aktualnie, zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., budowa przedmiotowego domku letniskowego kwalifikowana jest do uzyskania pozwolenia na budowę. W takcie postępowania aktualni właściciele nie przedstawili dowodu, z którego wynikałoby, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę. W tych warunkach, ponieważ – jak niewadliwie ustalono w trakcie postępowania – mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. istotne było ustalenie daty budowy przedmiotowego budynku, tj. czy powstał przed 1 stycznia 1995 r. W takim bowiem przypadku możliwe byłoby ewentualne zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej w oparciu o korzystniejsze przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Niezależnie jednak od kwestii kiedy dokładnie powstał przedmiotowy obiekt budowlany, co do zasady, nawet przy zastosowaniu przepisów dotyczących legalizacji zawartych w ustawie – Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., i tak podstawowym ustaleniem organów nadzoru budowlanego powinno być, czy przedmiotowy budynek jest zgodny z aktualnymi przepisami z zakresu planowania przestrzennego, tj. przede wszystkim z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla postępowania legalizacyjnego znaczenie mają bowiem przepisy obowiązujące w tej materii w dacie obecnie prowadzonego postępowania, a to z tego względu, że istotą postępowania legalizacyjnego jest skutek w postaci uzyskania stanu zgodności przedmiotowej inwestycji z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast w sytuacji gdyby strona skarżąca wykazała, że w dacie budowy przedmiotowego budynku istniały w tym zakresie przepisy względniejsze niż aktualnie obowiązujące, można by w takiej sytuacji zastosować przepisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca jednak nie wykazała, by kiedykolwiek dla terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek obowiązywały przepisy planu miejscowego umożliwiające realizację tego typu zabudowy (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, LEX nr 1404021). W tych warunkach zasadnie ustalono, że nie ma możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżący jako aktualni właściciele wybudowanego domku letniskowego powinni przy jego nabyciu liczyć się z tym, że skutki samowoli budowlanej na tle uregulowań Prawa budowlanego obciążają aktualnego właściciela nieruchomości. Należyta staranność wymaga, aby podmiot, który ma zamiar nabyć określoną nieruchomość, w pierwszej kolejności powinien dokonać sprawdzenia legalności znajdującej się tam zabudowy oraz czy jest to nieruchomość, która umożliwia na zainwestowanie zgodnie z planami inwestycyjnymi takiego podmiotu. W innym wypadku negatywne skutki z tym związane przy zastosowaniu materialnoprawnych norm prawa administracyjnego obciążają nowego właściciela nieruchomości, ponieważ tylko w określonych prawem przypadkach możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Powołane wyżej rozporządzenie nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu o charakterze letniskowym i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Stosownie do § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało, między innymi, wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Nie ulega zatem wątpliwości, iż na wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Skoro zatem obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, to zaistniała podstawa do wydania nakazu jego rozbiórki. Przy czym organ – przed wydaniem zaskarżonej decyzji - przeprowadził postępowanie w celu ustalenia, czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., a akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 - dostępne na powołanej stronie internetowej). Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37, czy art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Stąd też, zdaniem Sądu, właściciel domku letniskowego posiada przymiot strony postępowania, na którą powinien zostać nałożony obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 431/11 publ.www.orzeczenia. nsa.gov.pl ). Podmioty zobowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Redakcja przepisów art. 38 ustawy z 1974r. i art. 52 ustawy z 1994r. na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). Orzecznictwo to znajduje w ocenie Sądu również zastosowanie przy stosowaniu art. 38 ustawy z 1974r. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391). Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku właściciela budynku, który nabył obiekt w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje powoływanie się na złagodzenie zakazu zabudowy w uchwale Nr X/256/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (Bydgoszcz, dnia 25 sierpnia 2015 r.). Powyższy akt prawa miejscowego wszedł w życie z dniem 9 września 2015r., a więc po wydaniu zaskarżonej ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a.