II SA/Bd 1267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H.R. i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2013 r. P. M. zwrócił się do Wójta Gminy O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]/6 położonej we wsi Z., gmina O., o pow. 15 m² na część inwentarską do celu hodowli gołębi pocztowych Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy O. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. złożyli H. R. i S. R. (skarżący) wskazując, że sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku prowadzona jest od 2011 r., a w 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił podobną decyzję. Skarżący podnieśli, że hodowane przez P. M. gołębie niszczą dach ich domu oraz zanieczyszczają otoczenie. Podnieśli, że na czas kontroli przeprowadzanych przez funkcjonariuszy nadzoru budowlanego P. M. przenosi ptactwo do innego gołębnika, oraz że ze względu na zaciągnięty na remont dachu kredyt oraz stan zdrowia nie stać ich na pokrywanie kosztów dojazdów do urzędów w trwającej od 2012 r. sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 4 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że na podstawie analizy znajdującej się w aktach sprawy stwierdzić można, że nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działek nr [...]/6 zabudowanej są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że działki sąsiednie dla działki nr [...]/6 są zabudowane budynkami mieszkalnymi (budownictwo jednorodzinne), gospodarczymi i inwentarskimi, zatem w sprawie istnieje tzw. dobre sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalające na określenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. SKO stwierdziło ponadto, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki, organ I instancji nie mógł więc odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można zabronić, jak postulują skarżący, korzystania z nieruchomości w inny sposób. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 13 października 2014 r. H. R. i S. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu wskazując ponadto, że gołębnik zlokalizowany jest w odległości bliższej nieruchomości skarżących niż nieruchomości hodowcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem P. M. z dnia 21 listopada 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]/6 budynku gospodarczego o powierzchni 15 m² na część inwentarską, w zamierzeniu wnioskodawcy mającą służyć hodowli gołębi pocztowych. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy O., ustalającą wnioskowane warunki zabudowy. Rozstrzygnięciu temu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo prowadzonej hodowli i związanej z tym inwestycji, sprzeciwiają się H. R. i S. R. – właściciele sąsiedniej nieruchomości. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z jego treścią zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – tak jak prawidłowo wskazały organy obu instancji - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozstrzygając w niniejszej sprawie przyjdzie więc zważyć, czy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zasadnie stwierdzono, iż wymienione wyżej warunki zostały wypełnione. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Rozporządzenie to określa zarówno sposób wyznaczania obszaru, na którym organ ma zbadać istniejącą zabudowę jak też zbiór badanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzić należy, iż zawiera ona wymagane przytoczonymi wyżej przepisami elementy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tej podstawie organ słusznie przyjął, iż nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...]/6 zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z akt sprawy, na analizowanym obszarze, prawidłowo przez organ I instancji wytyczonym (mapa: k. 44 akt administracyjnych), na sąsiednich działkach zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna (budynki jednorodzinne), a ponadto na działkach nr ewid. [...] i [...]/5 zlokalizowane są budynki gospodarczo-inwentarskie (k. 42 akt administracyjnych). Organ słusznie więc przyjął, iż w sprawie spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do pozostałych warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż również one zostały spełnione. Bezsprzecznie nieruchomość, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto, czemu skarżący zresztą nie przeczą, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a z racji na charakterystykę przedmiotowego terenu nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 3 i 4). Decyzja jest również zgodna z przepisami szczególnymi, co organ I instancji rzetelnie wyjaśnił w jej uzasadnieniu. Komentarza wymaga podnoszona przez skarżących kwestia uprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., sygn. akt II SA/Bd 463/12, dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, którym to wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną w tamtej sprawie decyzję organu odwoławczego, jak i organu I instancji, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić przyjdzie, iż powoływany przez skarżących wyrok uchylił właściwe w tamtej sprawie decyzje ze względu na wadliwość przeprowadzonego wtenczas postępowania, polegającą na nieprawidłowym dokonaniu przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto nieuzasadnionym utożsamieniu pojęć "budynek gospodarczy" i "budynek inwentarski". W niniejszej sprawie uchybień takich Sąd nie stwierdził. Jak wykazano na podstawie zgromadzonych akt sprawy, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, a rozstrzygnięcie spełnia warunki wymagane przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Za bezpodstawne uznać należy powoływanie się skarżących na wskazane rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem dotyczyło ono innego stanu faktycznego, a sentencja wyroku właściwa była charakterystyce sprawy innej niż w niniejszym przypadku. W odniesieniu do uwag zawartych w skardze dotyczących uciążliwości, jakie w ocenie skarżących generuje aktualnie prowadzona na sąsiedniej działce działalność, Sąd zwraca uwagę, iż kwestia jej wpływu na warunki mieszkalne panujące na sąsiadujących nieruchomościach (immisji) odnosi się do dziedziny prawa cywilnego, a więc wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Właściwym w sprawach tego rodzaju jest odpowiedni sąd powszechny. W odniesieniu zaś do podniesionej w skardze kwestii odległości budynku od nieruchomości sąsiadujących, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy element procesu inwestycyjnego i nie rozstrzyga o kwestiach techniczno-budowlanych, takich jak szczególne wymagania dotyczące zachowania odległości, czy szczególnych wymogów przewidzianych dla tego typu obiektów. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. To dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami określonymi właściwymi przepisami prawa. W związku z powyższym, stwierdzając, iż zaskarżony akt organu administracji wydany został w sposób prawidłowy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.