II SA/Bd 1281/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 r. nr XXX/197/2013 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin 1. stwierdza, że uchwała nr XXX/197/2013 Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin w zakresie: - zdania drugiego w tirecie trzecim podrozdziału 2.2.11. "Tereny rolnicze, w tym tereny zabudowy zagrodowej i obsługi produkcji rolnej" załącznika nr 2 do uchwały- kierunki zagospodarowania przestrzennego o treści: "Granice tych obszarów są orientacyjne, ścisłe określenie granic nastąpi na etapie miejscowych planów zagospodarowania", - słowa "orientacyjne" dla oznaczenia "orientacyjne obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV wraz ze strefami ochronnymi" znajdującego się w legendzie załącznika nr 2B do uchwały jest niezgodna z prawem. 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Łasinie podjęła w dniu 4 grudnia 2013 r. uchwałę nr XXX/197/ 2013 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin. Skargę na powyższą uchwalę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, zdania drugiego w tirecie trzecim podrozdziału 2.2.11. "Tereny rolnicze, w tym tereny zabudowy zagrodowej i obsługi produkcji rolnej" załącznika nr 2 do uchwały -kierunki zagospodarowania przestrzennego o treści: "Granice tych obszarów są orientacyjne, ścisłe określenie granic nastąpi na etapie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego"; słowa "orientacyjne" dla oznaczenia "orientacyjnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV wraz ze strefami ochronnymi" znajdującego się w legendzie załącznika nr 2B do uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że Rada Miejska w Łasinie w podrozdziale 2.2.11. załącznika nr 2 do uchwały w sprawie przedmiotowego studium (str. 29), wyznaczyła obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi i wskazała je na załączniku nr 2B do uchwały. Jednocześnie jednak zastrzegła, iż "granice tych obszarów są orientacyjne", a ścisłe określenie tych granic nastąpi na etapie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co znalazło odzwierciedlenie w legendzie załącznika nr 2 B do uchwały, co zdaniem Wojewody stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W ocenie skarżącego wymieniony wyżej przepis nie daje radzie gminy upoważnienia do orientacyjnego określania rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz z ich strefami ochronnymi. Z treści przepisu wynika wręcz obowiązek ich precyzyjnego rozmieszczenia. Należy bowiem pamiętać, że lokalizacja tego typu urządzeń wiąże się z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów sąsiednich, zmianami w krajobrazie, często powoduje także konflikty społeczne. Nie bez znaczenia pozostaje też wpływ m.in. elektrowni wiatrowych na siedliska roślin i zwierząt. Zatem wyznaczenie granic tych obszarów na mapie winno być na tyle dokładne, aby nie powstawały wątpliwości, które tereny są nimi objęte. Ponadto, zdaniem Wojewody obecna treść studium będzie stwarzać problemy przy ocenie czy ustalenia przyszłych planów miejscowych nie będą naruszać ustaleń tego studium, albowiem trudno jest obecnie określić, na jakich właściwie obszarach lokalizacja urządzeń wskazanych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest możliwa, a na jakich nie. W opinii Wojewody w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 w/w ustawy) to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Zapisy przedmiotowego studium natomiast takiej gwarancji nie dają. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Łasin wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że sformułowanie o orientacyjnym rozmieszczeniu obszarów urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (OZE) o mocy przekraczającej 100kV wraz ze strefami ochronnymi jest dopuszczalne, bowiem wolą uchwałodawcy (Rady Miasta) było stworzenie prawnej możliwości doprecyzowania rozmieszczenia urządzeń dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, nie zaś już w studium. Burmistrz wskazał, że użycie sformułowania "orientacyjne" nie dotyczy orientacyjnego rozmieszczenia samych obszarów na terenie gminy, ponieważ z treści mapy jednoznacznie wynika, które obszary gminy są wskazane do lokalizacji OZE. W powyższym zakresie organy gminy będą związane w sposób bezwzględny ustaleniami studium przy tworzeniu planów miejscowych. Określenie "orientacyjne" dotyczy granic obszarów, w których istnieje potencjalna możliwość rozmieszczenia OZE, nie zaś, co wcześniej podkreślono, ich konkretna lokalizacja. Odnosząc się do argumentów dotyczących ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów sąsiednich, zmiany w krajobrazie, czy też występujących konfliktów społecznych Burmistrz uznał, że nie przemawiają one za koniecznością precyzyjnego określenia granic rozmieszczenia OZE, a wręcz przeciwnie wskazane jest wyznaczenie ich granic w sposób orientacyjny by umożliwić uwzględnienie czynników społecznych, przyrodniczych, kulturowych na etapie precyzyjnego planowania jakim jest opracowanie planu miejscowego. Burmistrz nie mógł też zgodzić się z stwierdzeniem skarżącego, iż obecna treść studium będzie stwarzać problemy przy ocenie czy ustalenia przyszłych planów miejscowych nie będą naruszać ustaleń tego studium. Studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, w którym wskazuje się zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p obszary rozmieszczenia OZE o mocy przekraczającej 100kV wraz ze strefami ochronnymi (załącznik graficzny nr 2B jednoznacznie ciągła linia wskazuje przedmiotowe tereny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona także w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Łasinie z dnia 4 grudnia 2013 r., nr XXX/197/2013 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łasin. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ww ustawy). Zarzutem wymagającym rozpatrzenia jest w ocenie organu nadzoru naruszenie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wojewoda uznał, że uchwała Rady Miejskiej w Łasinie jest nieważna w zakresie zdania drugiego w tirecie trzecim podrozdziału 2.2.11. "Tereny rolnicze, w tym tereny zabudowy zagrodowej i obsługi produkcji rolnej" załącznika nr 2 do uchwały -kierunki zagospodarowania przestrzennego o treści: "Granice tych obszarów są orientacyjne, ścisłe określenie granic nastąpi na etapie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz słowa "orientacyjne" dla oznaczenia "orientacyjnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV wraz ze strefami ochronnymi" znajdującego się w legendzie załącznika nr 2B do uchwały. Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W związku z powyższym jak najbardziej należy podzielić stanowisko organu nadzoru. Przepis jest skonstruowany precyzyjnie - w studium ustala się rozmieszczenie obszarów, na których znajdą się urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Przepis ten nie daje radzie gminy podstaw do dowolnego czy też orientacyjnego określania granic rozmieszczenia tych urządzeń. Z treści przepisu wynika obowiązek ich precyzyjnego określenia. Ratio legis tego przepisu pozwala na twierdzenie, że nie jest możliwe lokalizowanie wskazanych w tym przepisie urządzeń bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium; w konsekwencji realizacja tych urządzeń na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Uszło uwadze organowi uchwałodawczemu Gminy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Można w tym miejscu zadać pytanie jak zgodnie z tym zapisem będzie mógł zostać przygotowany plan miejscowy odnośnie granic rozmieszczenia ww. urządzeń, skoro w studium obszary rozmieszczenia zostały określone jedynie jako "orientacyjne". Komentowany przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dodany został przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. (Dz.U.z 2010 r., Nr 155, poz. 1043) zmieniającej nin. ustawę z dniem 25 września 2010 r. po to aby doprecyzować kwestię dotyczącą rozmieszczania urządzeń wytwarzających energię właśnie dlatego, żeby uregulować kwestię m.in. zmian w krajobrazie, zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich czy też ograniczyć konflikty społeczne. Trudno natomiast zgodzić się z twierdzeniem Burmistrza, że wskazanie oznaczenia "orientacyjnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kV wraz ze strefami ochronnymi" określającego orientacyjne granice (w przybliżeniu) tych obszarów i pozostawiające doprecyzowanie ich na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za zgodne z ww. przepisami. Otóż należy stwierdzić, że precyzyjne ustalenie położenia OZE w miejscowym planie, kiedy to w studium były określone jedynie "orientacyjne obszary" mogłoby spowodować liczne wątpliwości, bowiem należy jeszcze raz podkreślić, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. pozwala na twierdzenie, że lokalizowanie wskazanych w tym przepisie urządzeń może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studium. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. sporządzania zmiany studium, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu.