II SA/Bd 1290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. działający z upoważnienie Prezydenta Miasta T. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej zwana u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) uznał wypłacony P. S. w okresie od [...].05.2013 r. do [...].10.2013 r. zasiłek rodzinny na dzieci W. Z. i K. Z.za świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...].12.2012 r., znak [...], przyznano P. S. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci W. Z. i K. Z. na okres od [...].11.2012 r. do [...].10.2013 r. W wyżej przywołanej decyzji strona została poinformowana, że zgodnie z art. 25 u.ś.r. zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń oraz do udzielenia na żądanie tego organu wyjaśnień i informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...].07.2015 r., ubiegając się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2014/2015, strona złożyła oświadczenie informujące o tym, że od [...].05.2013 r. nie wychowuje dzieci wspólnie z A. Z., natomiast alimenty na rzecz dzieci zasądzone zostały wyrokiem Sądu Rejonowego w T., sygn. akt [...] od [...].11.2013 r. O warunkach uprawniających do pobierania świadczeń rodzinnych oraz o obowiązku informowania o wszelkich zmianach w liczbie członków rodziny lub innych mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych strona została pouczona, co jest potwierdzone podpisem złożonym na str. 7 i 10 wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także pouczenie takie zawarte jest w ww. decyzji będącej w jej posiadaniu. We wniosku złożonym [...].11.2012 r. pod oświadczeniem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do pobierania świadczeń rodzinnych o treści: "W przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (...), osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne. Niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o ww. zmianach, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością ich zwrotu" - widnieje podpis strony. Zatem była ona pouczona w sposób prawidłowy i wystarczający o warunkach uprawniających do pobierania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 7 pkt 5 u.ś.r., zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W myśl art. 3 pkt 17a cyt. ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko to: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że od [...].05.2013 r. strona była osobą samotnie wychowującą dzieci, natomiast alimenty na rzecz dzieci zostały zasądzone ww. wyrokiem od [...].11.2013 r., tak więc w okresie od [...].05.2013 r. do [...].10.2013 r. nie była ona uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego. Z chwilą, gdy strona zaczęła sama wychowywać dzieci, zaszła nie tylko okoliczność uzasadniająca uchylenie prawa do świadczeń rodzinnych, ale na skutek niepowiadomienia o tym fakcie organu niezwłocznie - pobrała ona w okresie od [...].05.2013 r. do [...].10.2013 r. zasiłek rodzinny nienależnie, stosownie do definicji zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, co miało miejsce w analizowanej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. S. wskazując, że nie była świadoma, iż porzucenie przez partnera (ojca dzieci), który utrzymywał rodzinę i w związku z tym drastyczne pogorszenie jej sytuacji materialnej, jest zmianą mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego odwołująca się zakwestionowała prawidłowość uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zarzuciła brak prawidłowego pouczenia o sytuacjach, które powodują brak prawa do pobierania przyznanych świadczeń. Decyzją nr [...] z dnia 15 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 5 lit. d u.ś.r., zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych uznaje się - zgodnie z art. 3 pkt 17a - pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z załączonego do akt niniejszej sprawy oświadczenia z [...].07.2015 r. złożonego przez odwołującą wynika, że konkubinat z ojcem dzieci ustał [...].05.2013 r. Powyższe ustalenia wskazują, że odwołująca, która jest panną, od [...].05.2013 r. nie wychowuje żadnego dziecka wspólnie z jego ojcem, tym samym jest osobą samotnie wychowującą dzieci. Bezsporny jest również fakt ustalenia, na mocy ugody sądowej, alimentów na rzecz dzieci poczynając od dnia [...].11.2013 r. Oznacza to, że w okresie od [...].05.2013 r. do [...].10.2013 r. odwołująca nie była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego na dzieci. Kwestię nienależnie pobranych świadczeń reguluje przepis art. 30 u.ś.r., który w ust. 2 pkt 1 stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w odwołaniu zarzut braku świadomości, że przyznane świadczenia nie przysługują i braku prawidłowego pouczenia o obowiązku informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Zarówno bowiem wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zawiera szczegółowe pouczenie o warunkach uprawniających do pobierania zasiłku rodzinnego, jak i decyzja o ustaleniu prawa do tego świadczenia, będąca w posiadaniu odwołującej się, zawiera pouczenie o wynikającym z treści art. 25 u.ś.r., obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Dochowanie zatem staranności polegającej na informowaniu organu o wszelkich zmianach, w tym zmianie w liczbie członków rodziny, pozwoliłoby uniknąć pobierania świadczeń rodzinnych nienależnie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Paulina S. wnoszą o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu. Wskazała, że ponieważ dochód rodziny, który był kryterium przyznania świadczenia, uległ drastycznemu zmniejszeniu, przyjęła, że sytuacja ta nie ma wpływu na prawo do otrzymania świadczeń. Dopiero [...].07.2015 r., ubiegając się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2014/2015, na żądanie organu złożyła oświadczenie informujące o tym, że od [...].05.2013 r. nie wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem, a alimenty zasądzone zostały od [...].11.2013 r. i dopiero ze wspomnianej decyzji dowiedziała się, że nie tylko kryterium dochodu ma znaczenie w sprawie pobranego przeze mnie zasiłku. W związku z tym, nie została wyczerpująco pouczona o sytuacjach, które mają wpływ na pobierany zasiłek. W ocenie skarżącej działanie organu naruszyło art. 9. K.p.a. Świadczenie rodzinne było przyznane w oparciu o kryterium dochodowe i stąd było dla niej oczywiste, że wyprowadzka partnera nie ma wpływu na przyznane świadczenie i nie była świadoma, że jest ono nienależne. Została pouczona o obowiązku zgłaszania "zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych". W ocenie skarżącej nie była to zmiana mająca wpływ na prawo do świadczeń, gdyż dochód rodziny nie zwiększył się, wręcz przeciwnie, jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Nie została pouczona o fakcie, że na wypadek, gdyby partner ją porzucił, zasiłek może pobierać dopiero od czasu zasądzenia alimentów. Dlatego też uznała, że powyższe zmiany nie miały wpływu na wypłatę świadczenia i działając w dobrej wierze nadal pobierała świadczenie. Obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął je wiedząc, że mu się ono nie należy. Pouczenie stanowi warunek konieczny żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Powinno być ono adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnego otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi, tak aby można było je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Tym samym pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnej osobie, w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż owa osoba miała świadomość pobierania przez pewien okres świadczenia nienależnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W sprawie bezsporne było to, że skarżąca była począwszy od [...].05.2013 r. osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. Zgodnie z art. 7 pkt 5 lit. d cyt. ustawy, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości to, że począwszy od [...].05.2013 r. skarżącej nie przysługiwało prawo do otrzymywania zasiłku rodzinnego, co jednak automatycznie nie przesądza o tym, że zasiłek ten należy uznać za nienależnie pobrany w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jak wynika z analizowanego przepisu, warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest należyte pouczenie strony o braku prawa do jego pobierania w określonych ustawą okolicznościach. W niniejszej sprawie więc skarżąca winna zostać pouczona o treści cyt. wyżej art. 7 pkt 5 u.ś.r. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Innymi słowy, świadczenie będzie uznane za nienależnie pobrane, a w konsekwencji podlegające obowiązkowi zwrotu, jeżeli uzyskane zostało mimo świadomości osoby je pobierającej (występującej o świadczenie), że jej się ono nie należy (vide np. wyrok NSA z 14.12.2009 r., I OSK 826/09 wyrok WSA w Szczecinie z 18.12.2014 r., II SA/Sz 415/14, LEX nr 1645528, wyrok WSA w Łodzi z 6.06.2013 r., II SA/Łd 1211/12, LEX nr 1333580). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy, nie mogą być uznane za należyte. Trzeba podkreślić, że od daty pouczenia zawartego we wniosku o przyznanie świadczenia minęło do momentu zmiany sytuacji skarżącej ponad 5 miesięcy i nie można oczekiwać, że po upływie takiego okresu czasu będzie ona pamiętała jego treść. W związku z tym pouczenie powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenia została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Całkowicie niewystarczającym jest złożenie jedynie podpisu pod wnioskiem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma bowiem możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia (vide np. wyrok NSA z 18.04.2013 r., I OSK 1701/12, LEX nr 1336320, wyrok WSA w Łodzi z 24.01.2013 r., II SA/Łd 1055/12, LEX nr 1348320, wyrok WSA w Poznaniu z 11.12.2008 r., IV SA/Po 331/08, LEX nr 527565, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16.01.2008 r., II SA/Go 759/07, LEX nr 486348). Analiza akt niniejszej sprawy w aspekcie przytoczonych wyżej uwag prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić, iż skarżąca została prawidłowo pouczona o przyczynach utraty prawa do przyznanego świadczenia. Brak jest bowiem przede wszystkim odrębnego pisma, ulotki wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, która zawierałaby odpowiednie pouczenie zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Za takie pouczenie nie może być uznane zawarte w treści decyzji sformułowanie, że skarżąca była zobowiązana "(...) do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń (...)". Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organy naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 u.ś.r. błędnie uznając, że skarżąca została w należyty sposób pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia, oraz przepis postępowania, tj. art. 9 K.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.