II SA/Bd 130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2024r. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. R. (Skarżący) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] października 2024r., nr [...] (znak [...]) orzekającej o utracie przez Skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2024 r. z powodu niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Stan sprawy opisany w decyzji był następujący: S. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. (PUP) [...] lipca 2019r. jako osoba bezrobotna. Został on pouczony o ustawowych obowiązkach zgłaszania się w wyznaczonych terminach w PUP, powiadamiania PUP w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, zawiadamiania o czasowej niezdolności do pracy i dostarczania zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA, a także o konsekwencjach niewywiązania się z ww. obowiązków. W dniu [...] sierpnia 2024r. Skarżący (będąc osobiście w PUP) został poinformowany o kolejnym terminie obowiązkowego zgłoszenia się do urzędu, który wyznaczono na [...] października 2024r. Fakt przyjęcia tego terminu do wiadomości strona potwierdziła własnoręcznym podpisem na druku stosowanym przez PUP w celu wyznaczania terminów stawiennictwa bezrobotnego. Skarżący nie stawił się we wskazanym dniu, jednakże [...] października 2024r. powiadomił telefonicznie PUP o powodzie swojego niestawiennictwa związanego z chorobą i opieką nad chorym synem. Skarżący, pouczony w rozmowie telefonicznej o konieczności udokumentowania niezdolności do pracy, w dniu [...] października 2024r. przedstawił PUP zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem z powodu jego choroby od [...] października do [...] października 2024r. Prezydent M. B. decyzja z [...] października 2024r. orzekł o utracie przez Skarżącego statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 475 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.z.i.r.p.") z uwagi na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie oraz braku zawiadomienia PUP w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Skarżącego Wojewoda [...] wydał decyzję opisaną na wstępie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 33 ust 3 i art. 33 ust. 4 pkt 4 p.z.i.r.p. wskazując, że S. R. zobowiązany do stawienia się w PUP w dniu [...] października 2024r. nie zgłosił się. Wojewoda wyjaśnił też, że Skarżący co prawda poinformował w okresie do 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, jednakże w ocenie organu wskazana przez niego przyczyna nie jest uzasadniona. Wojewoda zauważył, że Skarżący "przeoczył" datę stawiennictwa albowiem jak informował w piśmie: "sytuacja była dynamiczna, opieka zaabsorbowała tak bardzo, że dopiero po tygodniu zorientował się o opuszczeniu terminu". Przeoczenie terminu stawienia się w PUP, zdaniem Wojewody, nie sposób uznać za przyczynę poważną i uzasadnioną. Odnosząc się zaś do zaświadczenia lekarskiego z [...] października 2024r. Wojewoda wskazał, że zostało ono przedłożone przez Skarżącego z przekroczeniem 7 dniowego okresu przewidzianego dla usprawiedliwienia niestawiennictwa w PUP, a nadto udokumentowany w tym zaświadczeniu okres choroby (od [...] października 2024r. do [...] października 2024r.) nie pokrywa się z terminem obowiązkowej wizyty w PUP. Wojewoda podkreślił także, że na Skarżącym ciążył obowiązek udokumentowania swojej niedyspozycji i obowiązku tego strona nie dopełniła. Odnosząc się do twierdzenia strony dotyczącego braku ubezpieczenia zdrowotnego Wojewoda wskazał, że w kwestii ubezpieczenia zdrowotnego świadczenia opieki zdrowotnej mogą być też udzielone osobom innym niż ubezpieczone, posiadającym obywatelstwo polskie i miejsce zamieszkania na terytorium [...]. Wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnego leczenia może złożyć sama osoba zainteresowana (świadczeniobiorca), lub - w stanie nagłym - świadczeniodawca (np. szpital) niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Organem właściwym do złożenia wniosku jest wójt, (burmistrz lub prezydent miasta) gminy właściwej dla miejsca zamieszkania. W skardze wniesionej do tutejszego WSA S. R. (reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika – syna) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organów do umorzenia postępowania, podnosząc okoliczności wskazane już w odwołaniu. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 33 ust. 4 pkt 4 p.z.i.r.p. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. – poprzez dopuszczenie się błędnej wykładni tego przepisu, skutkujące przyjęciem, że na osobie bezrobotnej spoczywa dodatkowy (poza zawiadomieniem o przyczynie niestawiennictwa) obowiązek udokumentowania przyczyny niestawiennictwa w PUP – co w oczywisty sposób narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz zasadę legalizmu, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, zignorowanie dowodów i okoliczności podnoszonych przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treściart.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w tej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.i.r.p., która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw, tj. 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, 180 dni w przypadku drugiej odmowy oraz 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Powyższy przepis obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a mianowicie - warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi, więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 p.z.i.r.p., zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Omawiany przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Przy czym, co jest istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – przepis ten nie przewiduje, że bezrobotny musi udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Bezrobotny ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd terminie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, bezrobotny w okresie pobierania zasiłku obowiązany jest udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie, co wynika z art. 33 ust. 4 pkt 10 p.z.i.r.p. Wymóg taki nie dotyczy natomiast tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwić swoje niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany (por. wyroki NSA z dnia: [...] marca 2011 r., I OSK 2001/10 oraz [...] kwietnia 2017 r., I OSK 486/16 – dostępne na stronie internetowej: [...]). Powyższa regulacja prawna nie precyzuje również, w jaki sposób bezrobotny powinien powiadomić urząd pracy o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa w urzędzie pracy. Należy w takiej sytuacji przyjąć, iż powiadomienie to możliwe jest w każdy sposób prowadzący do skutecznego powiadomienia urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa. Może to być zarówno osobiste stawienie się bezrobotnego w urzędzie pracy, jak i powiadomienie o tym urzędu drogą komunikacji elektronicznej lub za pośrednictwem osób trzecich, np. innych domowników. Ważne jest aby to powiadomienie dokonane zostało w okresie do 7 dni od dnia wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy. W realiach rozpoznawanej sprawy, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy przyjąć, że Skarżący [...] października 2024r. – a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 33 ust. 4 pkt 4 p.z.i.r.p. – powiadomił telefonicznie (tj. w sposób dopuszczalny prawem) PUP o przyczynach niestawiennictwa w urzędzie wyznaczonym terminie - [...] października 2024r. Organ I instancji wbrew dowodom zebranym w sprawie (zapis z rozmowy telefonicznej z [...] października 2024r. – akta adm. nienumerowane) ustalił, że Skarżący nie zawiadomił PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Organ odwoławczy zaś ustalił, że Skarżący z zachowaniem terminu skontaktował się z PUP i poinformował o przyczynach jego niestawiennictwa [...] października 2024r., jednakże organ nie uznał wskazanej przez Skarżącego przyczyny jako uzasadnionej. Zauważyć jednak należy, że jako powód niestawiennictwa wskazany przez Skarżącego organ odwoławczy przyjął "przeoczenie terminu", a ustalenie to wywiódł z pisma Skarżącego z [...] października 2024r. (data wpływu do organu), w którym stwierdził on, że: "sytuacja była dynamiczna, opieka zaabsorbowała mnie tak bardzo, że dopiero po tygodniu zorientowałem się o opuszczeniu terminu". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny przyczyny niestawiennictwa. Przede wszystkim niezasadne jest powoływanie się na pismo złożone [...] października 2024r., w którym Skarżący skierował do PUP prośbę o "przywrócenie terminu stawiennictwa" i opisał okoliczności związane z chorobą syna, nad którym sprawuje on okresowo opiekę. P. to zostało złożone już po upływie ustawowego terminu dla poinformowania PUP o przyczynach niestawiennictwa. Z informacji zaś przekazanej drogą telefoniczną w dniu [...] października 2024r. wynika, że powodem niestawiennictwa Skarżącego w PUP było nie tylko zachorowanie syna na COVID lecz także "fatalne samopoczucie" samego Skarżącego. Skarżący jako przyczynę niestawiennictwa [...] października 2024r. wskazał zatem swoją niedyspozycyjność wynikającą z zachorowania oraz dodatkowo konieczność zapewnienia opieki synowi, u którego rozpoznano zakażeniem wirusowe – "Covid". Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają definicji użytego w art. 33 ust. 4 pkt 4 pojęcia "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa". W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie można uznać natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Co do zasady rację ma zatem Wojewoda twierdząc, że "przeoczenie" terminu obowiązkowego stawiennictwa w PUP nie sposób uznać za przyczynę usprawiedliwioną. Wojewoda poczynił jednak błędne ustalenia i pominął okoliczność zmagania się z chorobą także przez samego Skarżącego – okoliczność powołaną w rozpowie telefonicznej przeprowadzonej [...] października 2024r. i nie zweryfikowaną przez organy. Wzgląd na te okoliczności pozwolił Sądowi na uznanie, że w tej indywidualnej sprawie pozbawienie Skarżącego statusu bezrobotnego było co najmniej przedwczesne. Sąd administracyjny nie posiada możliwości proceduralnych, by dokonać weryfikacji okoliczności powołanych przez Skarżącego, jednakowoż biorąc pod uwagę treść rozmowy przeprowadzonej [...] października 2024r. z pracownikiem PUP nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że przyczyna niestawiennictwa w PUP w dniu [...] października 2024 r. była przez Skarżącego zawiniona. Złe samopoczucie i zachorowanie Skarżącego – prawdopodobnie na zakażenie wirusowe, które zostało zdiagnozowane następnie u syna Skarżącego mogą tłumaczyć zarówno niestawiennictwo Skarżącego w dniu [...] października 2024r., jak i poinformowanie o powodach niestawiennictwa dopiero w 7 dniu terminu dla dopełnienia obowiązku informacyjnego wobec PUP. Z tych względów konieczne jest zastosowanie takich środków prawnych, które zagwarantują Skarżącemu możliwość obrony przed zarzutem niedopełnienia obowiązków skutkujących utratą prawa podmiotowego. Konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego należy do organów (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może tu nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) – czego w sprawie zabrakło. Wskazane uchybienia procesowe, sprowadzające się do naruszenia przepisów art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., co najmniej mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.) oraz, ze względu na specyfikę sprawy i ewentualność uzupełnienia postępowania dowodowego - uchylenie decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną, dokonają ponownych ustaleń (w razie potrzeby zwracając się do Skarżącego o dalsze informacje dotyczące jego zachorowania) w celu ustalenia czy, mając na uwadze zachorowanie Skarżącego oraz brak wymogu udokumentowania tej okoliczności zaświadczeniem o niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa wystawionym na druku MZ/L - 4 można jednoznacznie przyjąć, że obowiązki stawiennictwa i usprawiedliwienia nieobecności w wyznaczonym dniu wizyty nie zostały przez Skarżącego zrealizowane z jego wyłącznej winy lub niedbalstwa. Jeśli takich ustaleń organy w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie wykażą, to w konsekwencji brak będzie podstaw do pozbawienia Skarżącego statusu bezrobotnego z przyczyny wskazanej w uchylonych decyzjach.