I OSK 486/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 658/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 658/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 19 maja 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta G. orzekł o uznaniu skarżącej A. G. za osobę bezrobotną i nie przyznał prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 645), zwanej dalej u.p.z.i.r.p., orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] maja 2015 r. na okres 120 dni. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że strona nie stawiła się w dniu [...] maja 2015 r. - w wyznaczonym terminie stawiennictwa i w okresie do 7 dni nie poinformowała o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2015 r. wystawione przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych. Z zaświadczenia wynika, że w dniach [...] i [...] maja 2015 r. cierpiała na infekcję żołądkowo - jelitową. W dniu [...] maja wysłała zaświadczenie do Urzędu Pracy, a zatem jej nieobecność w wyznaczonym dniu była usprawiedliwiona. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 33 u.p.z.i.r.p. podkreślił, iż skuteczne prawnie jest powiadomienie przez bezrobotnego w ciągu 7 dni nie o jakiejkolwiek przyczynie niestawiennictwa, lecz tylko o uzasadnionej. O tym czy jest ona uzasadniona decyduje organ zatrudnienia na podstawie obowiązujących przepisów. Uzasadnienie decyzji organu niższej instancji nie stwierdza, że strona nie powiadomiła Urzędu Pracy w ciągu 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, lecz że nie powiadomiła w tym terminie o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, a to jest zasadnicza różnica. W rozpatrywanej sprawie podany powód nie został uznany przez organ zatrudnienia za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Przedłożony przez skarżącą dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2015 r. poświadcza jedynie fakt wizyty lekarskiej w dniu [...] maja 2015 r. oraz diagnozę stanu zdrowia pacjentki o treści: "Infekcja żołądkowo-jelitowa. Objawy od dnia [...].05.2015.". Zaświadczenie to jednak z uwagi na treść nie stanowi dokumentu stwierdzającego czasową niezdolność do pracy strony z powodu choroby w dniu [...] maja 2015 r. Nie każda choroba powoduje bowiem niezdolność do podjęcia pracy. Kompetentnym do ocenienia, czy stan zdrowia pacjenta powoduje niezdolność do podjęcia pracy nie jest organ zatrudnienia, lecz lekarz prowadzący leczenie, który powinien to stwierdzić wprost stosowną adnotacją na druku zaświadczenia lekarskiego. Takiego dokumentu strona nie przedłożyła. Sam fakt zgłoszenia się pacjentki w ośrodku zdrowia czy udzielenie porady lekarskiej w danym dniu nie świadczą o jej niezdolności do pracy wskutek choroby. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta G. organ odwoławczy zaznaczył, że ten rygor nadano nie na podstawie art. 108 k.p.a., lecz w oparciu o art. 33 ust. 4ca u.p.z.i.r.p. Ustawa ta nie przewiduje wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. W skardze na powyższą decyzje skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji, a także art. 135 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporny ustalony w sprawie stan faktyczny. Sąd wskazał, że przedstawione przez skarżącą na usprawiedliwienie swojej nieobecności w Urzędzie Pracy w dniu 5 maja 2015 r. zaświadczenie lekarskie stanowi niewątpliwie dokument, z którego wynika, że skarżąca w dniu wyznaczonego jej stawiennictwa cierpiała na infekcję jelitowo-żołądkową. Sąd podkreślił, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, który stanowił podstawę do orzeczenia o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej, odnosi się jedynie do konieczności powiadomienia (w określonym terminie) o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, nie wskazując żadnych konkretnych środków dowodowych, które miałyby stanowić wyłączną podstawę do uznania tej okoliczności za udowodnioną (np. przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA bądź innego zaświadczenia lekarskiego opatrzonego adnotacją o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby). Przyjęcie zatem przez organy w opisanej sytuacji, że jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym (jedynym możliwym uzasadnieniem) dla usprawiedliwienia niestawiennictwa skarżącej powodowanego dolegliwością chorobową mogło być wyłącznie przedłożenie przez nią zaświadczenia lekarskiego, z którego explicite wynikałoby, iż skarżąca była w dniu [...] maja 2014 r. niezdolna do pracy z powodu choroby, stanowi naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy wprowadzając wymóg opatrzenia zaświadczenia lekarskiego adnotacją o "czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby" zrównują de facto ten dowód z zaświadczeniem o niezdolności do pracy wskutek choroby, którego wymóg przedłożenia ustawodawca ograniczył jedynie do przypadków dotyczących osób posiadających status bezrobotnego z prawem do zasiłku (art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy). Wymóg taki nie dotyczy jednak tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwiać swe niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany. Za takim bowiem rozróżnieniem, oprócz wykładni systemowej przemawiają także względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza do aktywizacji bezrobotnych, lecz ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. W odniesieniu do bezrobotnych - bez prawa do zasiłku - ten ostatni argument nie ma już zastosowania. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy winny dokonać oceny, czy wskazane przez skarżącą okoliczności stanowiły uzasadnioną przyczynę jej niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu [...] maja 2015 r. i w zależności od wyniku tej oceny załatwić (zakończyć) w sposób określony w art. 104 k.p.a. sprawę dotyczącą statusu skarżącej jako osoby bezrobotnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Pomorski, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez niezgodne z ich postanowieniami uchylenie decyzji i wskazania co do dalszego postępowania; - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 19, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice sprawy sądowej i administracyjnej przez nakazanie rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób naruszający przepisy prawne o zakresie działania; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie: - art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. poprzez przyjęcie, że wystarczającym dowodem na usprawiedliwienie absencji bezrobotnego jest zaświadczenie lekarskie bez wskazania, iż stwierdzona dolegliwość chorobowa skutkuje niezdolnością do pracy uniemożliwiającą stawiennictwo w Urzędzie Pracy, a także bezpodstawne przyjęcie pośrednio, że przepis ten nie wskazuje na konieczność udowodnienia przez bezrobotnego uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa i przerzucenie tego obowiązku na organ zatrudnienia; - art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z.i.r.p. poprzez uznanie, że dotyczy on tylko osób bezrobotnych z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, jako kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach niniejszej sprawy należało orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy starosta pozbawia statutu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statutu bezrobotnego następuje od dnia niestawiennictwa, w zależności od liczby niestawiennictw. W przypadku pierwszego okres ten wynosi 120 dni. W związku z powyższą regulacją należy stwierdzić, że obowiązek powiadomienia o przyczynie nieprzybycia do urzędu pracy nie został określony jako udowodnienie lub nawet uprawdopodobnienie okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Ustawodawca wymaga bowiem, by podana przez bezrobotnego przyczyna niestawienia w urzędzie pracy była przyczyną uzasadnioną. Dlatego też podjęcie rozstrzygnięcia o pozbawieniu bezrobotnego jego statusu z tej przyczyny możliwe jest po dokonaniu oceny podanych przez bezrobotnego przyczyn z punktu widzenia ich zasadności. Omawiany przepis nie przewiduje, że bezrobotny musi udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Bezrobotny ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd terminie. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że przepisy powoływanej ustawy, w przypadku osób niepobierających zasiłku dla bezrobotnych oraz stypendium, nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2805/13). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie miała prawa do zasiłku ani do stypendium. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, bezrobotny w okresie pobierania zasiłku obowiązany jest udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie, co wynika z art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z.i.r.p. Wymóg taki nie dotyczy natomiast tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwić swoje niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy). Za takim zróżnicowaniem, oprócz wykładni systemowej, przemawiają również względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się wyłącznie do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza bowiem do aktywizacji bezrobotnych, lecz także ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. W odniesieniu natomiast do bezrobotnych bez prawa do zasiłku ten ostatni argument nie ma już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2001/10). W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedłożone przez skarżącą zaświadczenie lekarskie stanowiło wystarczający dowód usprawiedliwiający niestawiennictwo w urzędzie. Kwestią bezsporną jest również to, że skarżąca w ustawowym terminie nadała w placówce pocztowej przesyłkę, w której znajdowało się wspomniane zaświadczenie. Nadto wypada podkreślić, że dopiero organ II instancji wyjaśnił, iż aby uznać nieobecność za usprawiedliwioną skarżąca powinna przedłożyć zaświadczenie lekarskie z adnotacją o niezdolności do pracy z powodu choroby, gdyż nie każda choroba powoduje niezdolność do podjęcia pracy. Działanie takie należy uznać za nieprawidłowe. Należy bowiem z całą stanowczością stwierdzić, iż w przypadku uznania, że przedstawione przez bezrobotnego w wymaganym terminie usprawiedliwienie wymaga uzupełnienia, celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, obowiązkiem organu jest wezwać stronę lub lekarza, który wystawił zaświadczenie lekarskie do przedłożenia wymaganych dokumentów lub złożenia wyjaśnień (art. 7 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu organy uchybiły temu obowiązkowi wychodząc z założenia, że z uwagi na nieprawidłową formę zaświadczenia nie zostały one poinformowane o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co niewątpliwie było zabiegiem błędnym. Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należy wskazać, iż nie powiązano wskazanego przepisu z innym przepisem, którego naruszenie byłoby, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyczyną wadliwego zastosowania dyspozycji zawartej w powyższej normie prawnej. Należy zauważyć, że wskazany przepis ma charakter normy wynikowej i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio - stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jej naruszenie jest więc zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut jego złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Należy stwierdzić, iż nieskuteczne wydaje się również jego powoływanie w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który ma jedynie charakter normy ogólnej i nie wskazuje konkretnego naruszenia. Nadto nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być on naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2137/14), co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 19, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy sądowej i administracyjnej, poprzez nakazanie rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób naruszający przepisy prawne o zakresie działania, również należy uznać za całkowicie chybiony. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny, że doszło do naruszenia przepisów będących podstawą zaskarżonych decyzji, jednocześnie wskazując ocenę prawną, którą organy winny mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższymi rozważaniami, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Sąd ten na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, pomimo zgłoszonego przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku w tym przedmiocie, albowiem nie wykazała ona, aby na etapie postępowania kasacyjnego koszty takie poniosła. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl