II SA/Bd 1300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 3, art. 5 ust. 1-2, ust. 3-3b, ust. 4a-4b, art. 20 ust. 2, art. 23 ust. 1-4, ust. 4d, art. 24 ust. 7, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako u.ś.r.), zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej przyznanych świadczeń rodzinnych na troje dzieci – I., J. i J. rodzeństwo T. w ten sposób, że od dnia 1 kwietnia 2017 r. odmówiono prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości 124 zł miesięcznie i jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł na każde dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 95 zł miesięcznie przyznanego na J. T. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń. W konsekwencji, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami od 1 kwietnia 2017 r. stronie nie przysługuje. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. T. wskazując, że dochód przekraczający ustalone kryterium dochodowe stanowi diety męża, który pracuje jako kierowca. Dochód ten jest przez niego przeznaczany na zakwaterowanie i wyżywienie w czasie podróży służbowej, a rodzina z tego tytułu nie ma korzyści finansowych. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 25, art. 32 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Organ I instancji zaś zmieniając decyzję z [...] listopada 2016 r. wydał tę decyzję niezgodnie z istotą decyzji konstytutywnej. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r., gdyż obejmuje swym rozstrzygnięciem okres sprzed wydania decyzji reformatoryjnej, tj. decyzję z dnia [...] września 2017 r., a uchyla postanowienia od 1 kwietnia 2017 r. Organ wskazał na brzmienie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i podkreślił, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 32 ust. 1 u.ś.r. takiej sytuacji nie reguluje. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne może zatem dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia rodzinne, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nieotrzymanych. W sytuacji zatem, gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej to świadczenie. Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. T. wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu strona argumentowała, jak w odwołaniu od decyzji. Wskazała ponadto, że rodzina jej znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca sprecyzowała treść sprzeciwu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak słusznie np. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a. (tak wyrok WSA w Opolu z 4.07.2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady powstałe na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 K.p.a.) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2013 r., II SA/Wa 1819/12, LEX nr 1324125). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy był władny orzec w sprawie bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że Kolegium dokonało nawet konkretnych ustaleń co do treści orzeczenia, które winien wydać organ pierwszej instancji. Dodatkowo należy podkreślić, że organ odwoławczy w ogóle zaniechał, wbrew treści art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a który to przepis wskazał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie 151a § 1 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.