II SA/Bd 1301/10

Dnia 7 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej 1757 zł (jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wymierzył inwestorowi - Bankowi Spółdzielczemu w G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku placówki bankowej w D. w wysokości 75 000 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor - Bank Spółdzielczy w G., przystąpił do robót budowlanych związanych budową budynku w oparciu o ostateczną decyzję Starosty T. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadzili w dniu 21 maja 2010 r. niezapowiedzianą kontrolę budowy budynku placówki. W jej wyniku ustalono, iż budynek banku jest użytkowany jako placówka bankowa. Budynek jest wyposażony w meble i sprzęt biurowy. Podczas spisywania przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego protokołu kontroli pracownice banku obsługiwały dwóch klientów banku. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowy bank oferuje usługi w rzeczonym budynku od dnia 10 marca 2010 r. W ogłoszeniu internetowym istnieje informacja o otwarciu nowej filii Banku Spółdzielczego w G.. Podczas kontroli pracownice banku uniemożliwiły wykonanie zdjęć wewnątrz budynku banku. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy lub po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor w dniu 16 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku placówki bankowej w D.. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w T. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego w dniu 16 kwietnia 2010 r. wniosku o dokumenty wymienione w art. 57 ust.1 pkt. 4, 5, 6, oraz w ust.3. Z uwagi na nieuzupełnienie w/w dokumentów wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. odmówił Bankowi Spółdzielczemu w G. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku placówki bankowej w D.. W ocenie organu rozpoczęcie użytkowania budynku placówki narusza art. 54 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu przewyższeniu. Od w/w postanowienia Bank Spółdzielczy w G. złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. B. na okoliczność: nieprowadzenia działalności w budynku banku a dokonywania przez pracowników banku jedynie czynności przygotowawczych do rozpoczęcia działalności, braku możliwości oraz warunków do rozpoczęcia użytkowania placówki oraz braku upoważnienia pracowników do obsługi klientów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji przytoczywszy stan faktyczny sprawy podał, że w ramach postępowania odwoławczego przesłuchano w dniu 18 sierpnia 2010 r. w charakterze świadka M. G. B., pełniącą funkcję kierownika placówki bankowej w D.. Organ stwierdził, że przesłuchanie to nic nie wniosło do sprawy, osoba przesłuchana na zasadnicze pytania, mające wpływ na ostateczne rozstrzygnięcia zeznała, iż nie wie i nie pamięta. Świadek nie przedstawiła żadnych udokumentowanych dowodów, które by podważały ustalone i udokumentowane dowody powiatowego organu nadzoru budowlanego. Dowody te to protokół oględzin z dnia 21 maja 2010 r. i fakt obsługi w tym dniu klientów jak i informacja internetowa. Organ nadzoru budowlanego ujawnił fakt działalności placówki bankowej polegającej na obsłudze bankowej dwóch klientów, tym samym bez znaczenia w sprawie jest ustalenie, czy pozostałe pomieszczenia były przygotowane do użytkowania - tym bardziej, że organowi kontrolującemu uniemożliwiono sporządzenia dokumentacji fotograficznej wewnątrz obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie mają ustawowych możliwości legitymowania osób znajdujących się w obiekcie, w przedmiotowej sprawie klientów placówki bankowej. Zebrane dowody organ odwoławczy uznał za wystarczające, tym samym nie nastąpiło w sprawie naruszenie w jego przekonaniu art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym rozstrzygniecie powiatowego organu nadzoru budowlanego organ odwoławczy uznał za właściwe i zgodne z przepisami prawa jak i również to, że organ I instancji właściwie wyliczył wysokość nałożonej kary. Od postanowienia organu II instancji Bank Spółdzielczy w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 10, art. 11, art. 79 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - w szczególności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59 g Prawa budowlanego. Skarżący podał, że organy administracji w obu instancjach nie przeprowadziły należytego postępowania dowodowego, bowiem nie wyjaśniły, jakie prace w dniu dokonania kontroli były prowadzone w budynku. Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził kluczowego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dowodu z zeznań pracownic przebywających w dniu kontroli w przedmiotowym budynku. Skarżący stwierdził, że organ II instancji dopuszczając dowód z zeznań świadka nie zawiadomił strony o terminie przesłuchania, co w istocie należy potraktować jakby organ tego dowodu nie przeprowadził. Nie sposób wywieść, na jakich przesłankach oparto stwierdzenie, że w banku odbywała się obsługa klientów. Organ nie zadbał również o wyjaśnienie kwestii związanej z zamieszczeniem na stronie internetowej informacji o utworzeniu nowej siedziby banku i czy faktycznie, jak wynika z tej informacji, otwarcie obiektu przesądziło o fakcie przystąpienia do jego użytkowania. Skarżący wywodził, że organ nie sprawdził, czy istniejące w dniu kontroli instalacje zezwalały na prowadzenie przez niego działalności. Twierdził, że w tej dacie były dopiero prowadzone prace związane z ich rozprowadzeniem i stąd obecność osób w budynku. Ponadto skarżący zakwestionował wysokość wymierzonej kary uzasadniając to tym, że użytkowanie obiektu miało ewentualnie miejsce w części obiektu budowlanego, a nie w jego całości. Karę bowiem można wymierzyć w takiej wysokości, jaka odpowiada wielkości użytkowanej części obiektu, a nie całego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na takie same argumenty jak w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Do postępowania w niniejszej sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wskazanym wyżej zasadom zawartym w art. 7 i 8 K.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością rozstrzygnięcia. Efektem wieńczącym prowadzone postępowanie administracyjne jest wydanie postanowienia. W przedmiotowym postępowaniu wydane postanowienie organu II instancji ma w znacznej części charakter ogólny. Również w treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji brak jest analizy wskazanych tam dowodów. Np. na zdjęciach dołączonych do akt sprawy widnieje tabliczka z informacją na drzwiach placówki - jest ona niewyraźna i nie można wyczytać żadnych danych dotyczących chociażby godzin otwarcia placówki. Również organ przyjął w arbitralny sposób, że w dniu 21 maja 2010 r. byli obsługiwani "klienci" w związku z tym, że w tym samym czasie ktoś przybył do placówki, jednakże nie podał, jakie konkretnie czynności czy usługi były wobec rzeczonych osób wykonywane, czyli na czym konkretnie polegała ich obsługa. W kontekście tego nie znajduje uzasadnienia nie skorzystanie przez organ z możliwości przesłuchania świadków w osobach J. L. i K. P., tj. pracownic banku wymienionych w protokole oględzin z dnia 21 maja 2010 r., w celu dokładniejszego wyjaśnienia czynności podejmowanych przez nie w dniu kontroli. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ II instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadka M. B., jednakże strona skarżąca nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. Zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Przepis art. 79 K.p.a. jest ujmowany w piśmiennictwie jako gwarancja czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 166; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 206; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 374). Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a., jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić jej przygotowanie się do tych czynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95, Lex nr 27053; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Skoro w przedmiotowej sprawie pojawiły się kwestie sporne, to organ powinien je wnikliwie wyjaśnić. Wszakże należy wskazać, że negatywne tego konsekwencje poniosła strona skarżąca w postaci wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku placówki bankowej w D.. Na koniec należy odnieść się do zarzutu związanego z wysokością i sposobem wyliczenia kary. Z decyzji organu w żaden sposób nie wynika to, czy użytkowany był cały obiekt, czy też jedynie jego część. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu (tak wyrok z dnia 10 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, II SA/Kr 1162/08). Nie był zasadny natomiast zarzut skarżącego dotyczący braku ustalenia przez organ stanu instalacji w przedmiotowym budynku. W tym zakresie ciężar dowodu spoczywał niewątpliwie na banku, który posiadał w tym zakresie stosowne dokumenty, np. dokumentację związaną z montażem instalacji, protokoły jej odbioru czy też umowy zawarte na usługi internetowe, telekomunikacyjne itp. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.