II SA/Bd 1310/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy Ś., działając na podstawie art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 390, zwanej w skrócie "u.ś.r."), decyzją z [...] sierpnia 2023 r., [...]) odmówił I. K. (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - H. K.. Wójt podniósł, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Skarżący pobiera świadczenie przedemerytalne. Skarżący oświadczył również, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobieranego świadczenia przedemerytalnego, co w ocenie organu skutkuje tym, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ponadto Wójta wskazał, że niepełnosprawna matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak niepełnosprawność nie powstała w wymaganym okresie warunkującym przyznanie świadczenia (tj. przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący oświadczył, że jego mama wymaga stałej opieki ze względu na zły stan zdrowia i podeszły wiek (85 lat). W 2010r. otrzymała ona orzeczenie o niepełnosprawności na stałe w stopniu znacznym, tym samym jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Odwołujący zaznaczył, iż obecnie pobiera zasiłek przedemerytalny, a z chwilą jego otrzymania starał się wielokrotnie podjąć pracę, ale jej nie uzyskał. Ponadto dużo czasu poświęca na opiekę nad swoją mamą. Podkreślił, że z chwilą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi świadczenie przedemerytalne, jeśli będzie to wymagane i jeżeli w jakiś sposób będzie to kolidowało ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwracając uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – opowiedziało się za wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1614/16), że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – przepis ten jako uniemożliwiający uzyskanie świadczenia, stracił przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także z uwagi na fakt, że odwołujący, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego. Okoliczności tej nie przeczy również odwołujący. Tymczasem, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego jest wyższa, czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna, bowiem jak słusznie wskazano w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Ol 991/17, CBOSA). W skardze do Sądu I. K. wyraził niezadowolenie z treści decyzji organu odwoławczego i podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, iż jego mama wymaga stałej opieki ze względu na zły stan zdrowia i podeszły wiek (85 lat), a ponadto posiada orzeczenie o niepełnosprawności na stałe w stopniu znacznym, tym samym jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący zaznaczył, iż obecnie pobiera zasiłek przedemerytalny, a z chwilą jego otrzymania starał się wielokrotnie podjąć pracę, ale jej nie uzyskał. Ponadto dużo czasu poświęca na opiekę nad swoją mamą. Podkreślił, że z chwilą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi świadczenie przedemerytalne, jeśli będzie to wymagane i jeżeli w jakiś sposób będzie to kolidowało ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Główna oś sporu w sprawie dotyczy ziszczenia się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z uwagi na pobieranie przez Skarżącego świadczenia przedemerytalnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności, iż strona konsekwentnie utrzymuje stanowisko, że dopiero po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobieranego świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a). Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy jednak na aktualnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - który tutejszy Sąd w niniejszym składzie w całości podziela i przyjmuje jako swój - że w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej ww. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Potrzeba taka wynika w tym przypadku ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa, niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednocześnie podkreślenia wymaga cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powodowałoby zatem, że cel ten nie byłby w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, osoby te nie mogą podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Z uwagi na powyższe należy więc opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., zgodnie z którą istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób uprawnionych do świadczenia przedemerytalnego, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do tego świadczenia, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty. W konsekwencji przyjęcia opisanego powyżej sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., koniecznym jest również odniesienie się do kwestii zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń, w momencie ich zbiegu. Dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie jest zróżnicowane. I tak, w wyrokach m.in. z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19) NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyżej wskazanych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego nie w całości, ale jedynie do wysokości tego świadczenia. Wskazać należy jednak, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością świadczenia przedemerytalnego (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby zatem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia np. w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19 – dostępne jw.). Powyższe zdaniem Sądu przemawia za zastosowaniem rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub świadczenia przedemerytalnego. W związku z tym za zasadne uznać należy stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 (dostępnych jw.), zgodnie z którym, w przypadku zbiegu uprawnień do ww. świadczeń (tj. pielęgnacyjnego i świadczenia przedemerytalnego ) zastosowanie znajduje zasada wypłaty jednego świadczenia - wybranego przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad matką, lecz pomimo pobierania świadczenia przedemerytalnego, konsekwentnie utrzymywał w składanych pismach (oświadczeniu z [...] sierpnia 2023 r., odwołaniu, skardze), że zrezygnuje z pobieranego świadczenia przedemerytalnego dopiero po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie faktycznym ziściła się przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegająca na realizacji prawa do świadczenia przedemerytalnego, w postaci pobierania tego świadczenia i braku woli Skarżącego do rezygnacji z niego, tudzież uzależniania rezygnacji ze świadczenia przedemerytalnego od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc Skarżący, który w toku postępowania składał oświadczenia, że przestanie pobierać świadczenie przedemerytalne dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego – nie wyraził jednoznacznej woli wyeliminowania przesłanki negatywnej związanej z pobieraniem świadczenia przedemerytalnego, to tym samym nie było możliwości przyznania Skarżącemu tego świadczenia. Także na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie ustała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podkreślić należy przy tym, że sama wola pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, bez podjęcia konkretnych działań w zakresie rezygnacji z prawa do świadczenia przedemerytalnego, nie mogła stanowić podstawy do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Nie ma bowiem możliwości przyznania świadczenia wyłącznie na podstawie wyrażonej deklaracji co do rezygnacji z pobierania świadczenia przedemerytalnego. Ustawodawca nie przewidział sytuacji przyznania jednej osobie obydwu świadczeń – pielęgnacyjnego i przedemerytalnego, a jedynie wyboru jednego z nich. Stąd też właśnie wynika potrzeba uprzedniego przedłożenia przez wnioskodawcę odpowiedniej decyzji organu emerytalnego, co dopiero uprawnia organ pomocowy, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (przy jednoczesnym spełnieniu innych przesłanek). Skarżący powinien zatem zrezygnować z pobierania świadczenia przedemerytalnego przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego W tym stanie rzeczy i mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi Sąd uznał, że w zaistniałych okolicznościach Skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak prawidłowym uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia winno być stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej w postaci pobierania świadczenia przedemerytalnego pomimo świadomości strony, że jest to przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej. Organy orzekające nie naruszyły przy tym przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który wymagałby eliminacji zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm) oddalił skargę.