II SA/Bd 1318/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski,, Asesor WSA Anna Klotz, Protokolant Krzysztof Cisewski, po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2006 na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2004 Nr [...] w przedmiocie utworzenia zakładu budżetowego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz Rady Miasta G. od Wojewody [...] kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą podjętą w dniu [...] 2003r. Nr [...], wchodzącą w życie w dniu jej ogłoszenia, Rada Miasta G. postanowiła o utworzeniu zakładu budżetowego pod nazwą Z. Jako dzień rozpoczęcia działalności ustalono 1 stycznia 2004r. Jak wnika z zapisów uchwały celem Zakładu jest bieżąca obsługa gminy miasto G. poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych. Regulacje dotyczące przedmiotu działalności organizacji i gospodarki finansowej przewidziane zostały w statucie zakładu. Określono w nim, iż przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań gminy - miasto Grudziądz o charakterze użyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. W uchwale zapisano również, że źródłami dochodu zakładu będą jego dochody własne, dotacje budżetowe, natomiast majątek stanowić będą nieruchomości niezbędne do prowadzenia statutowej działalności oraz środki trwałe stanowiące wyposażenie zakładu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2004r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały wskazując, że podstawą działalności komunalnej jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.) i obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast, prowadzenie działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej możliwe jest jedynie w formie spółek prawa handlowego po spełnieniu warunków jakie przewidziane zostały w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. W tym stanie rzeczy w ocenie Wojewody zapis statutu zakładu o prowadzeniu działalności gospodarczej przez zakład pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 10 pow. ustawy, co oznacza, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, że zapis dotyczący wejścia w życie przedmiotowej uchwały w dniu jej uchwalenia pozostaje w sprzeczności art. 4 ust. l oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w zw. z art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uznał, że skoro do powołania zakładu komunalnego Gmina została upoważniona w art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz. l48 ze zm.) to należy przyjąć, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Na powyższe rozstrzygniecie Rada Miasta G. złożyła skargę zarzucając organowi nadzorczemu naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez błędne uznanie, że uchwała w sprawie utworzenia zakładu budżetowego jest aktem prawa miejscowego oraz art. 6 w związku z art. l ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Nadto, wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 25 sierpnia 2004r. sygn. akt II SA/Bd 148/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wskazując z uzasadnieniu orzeczenia, że co prawda organ nadzoru miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, niemniej jednak jej wadliwość polegała na tym, że określony w niej cel i przedmiot działalności zakładu wykraczał poza zadania o charakterze użyteczności publicznej określonej w art. 9 u. s. g. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego co do braku możliwości prowadzenia przez jednostkę samorządu działalności gospodarczej w formie zakładu budżetowego. Wyjaśnił, iż uchwała wadliwie określiła cel zakładu oraz przewidziany w statucie przedmiot jego działania - jako wykraczający poza zadania użyteczności publicznej. Gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej i spoza tej sfery, niemniej jednak działalność wykraczająca poza nią nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Naruszenie zatem przepisów art. 1 ust. 2, art. 10 i art. 7 u. g. k. uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd stwierdził również, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie utworzenia zakładu budżetowego, mającego realizować zadania charakterze użyteczności publicznej - jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi ogłoszenia. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 5 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Sąd uznał, że przewodniczący rady Miejskiej był poinformowany pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24 grudnia 2003r. o zastrzeżeniach organu nadzoru i konieczności złożenia wyjaśnień i w związku z tym pismem, przedstawiono Wojewodzie stanowisko Rady i dokumentację. Na powyższe orzeczenie Gmina - Miasto G. wniosła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 6 i 7 w zw. z art. l ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że cel i przedmiot działalności zakładu budżetowego, określony w przedmiotowej uchwale wykroczył poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, przepisu art. 4 ust. l i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowymi. Ponadto, naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 u.s.g. przez uznanie za prawidłowy toku postępowania nadzorczego oraz przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej - w jakim zakresie naruszono przepisy prawa materialnego - co uniemożliwiało ustosunkowanie się strony do tego zarzutu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uchwały wynika, iż przedmiotem działalności zakładu jest wykonywanie zadań gminy o charakterze użyteczności publicznej w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty co oznacza, że zakład działa w tym właśnie zakresie. Za nieprawidłowe uznano w skardze kasacyjnej stwierdzenia Sądu dotyczące charakteru przedmiotowej uchwały, bowiem nie spełnia wymogów definicji aktu normatywnego, zatem nie było konieczności opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że korespondencja prowadzona w celu wyjaśnienia zastrzeżeń posła na Sejm nie może być uznana za część postępowania nadzorczego. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w jeden dzień po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, zanim zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotarło do skarżącego, nastąpiło tym samym z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) wynika jednoznacznie dopuszczalność prowadzenia przez gminę działalności w zakresie gospodarki komunalnej w sferze użyteczności publicznej w formie zakładu budżetowego. W odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, iż samo stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu o przepis art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. l592 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.), bez wskazania w okolicznościach danej sprawy na czym to naruszenie polegało jest niewystarczające. W sytuacji gdy uchwała której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze jako cel tworzonego Zakładu wskazuje "świadczenie usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez ich zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych" natomiast jego statut zawiera katalog, zadań o charakterze użyteczności publicznej, to należało, poprzez ich analizę, wskazać które z nich wykraczają poza zakres użyteczności publicznej i nie mogły być przekazane do wykonywania jednostce organizacyjnej, mającej formę zakładu budżetowego. Zatem, na gruncie rozważnej sprawy kluczowym było rozważenie, które i w jakim zakresie zamierzone konkretne zadania tworzonego zakładu wykraczały poza sferę użyteczności publicznej. To było zadaniem organu. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie podjęto się rozstrzygnięcia tej kwestii, a ograniczono się jedynie do uznania, że stanowisko organu nadzoru było wadliwe. Jako zasadny został oceniony zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. l i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz.718 ze zm.). Wojewoda błędnie wywiódł obowiązek ogłoszenia uchwały z art. 40 ust. 1 u.s.g. uznając, że istnienie podstawy prawnej utworzenia zakładu budżetowego ( art. 6 u.g.k. i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz. l48 ze zm.) przesądza o charakterze przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego. Działanie władzy publicznej, nie tylko związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego, musi mieć podstawę prawną, zatem istnienie podstawy prawnej do utworzenia zakładu budżetowego nie może determinować charakteru uchwały w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska prezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu, iż o charakterze uchwały wywodzić należy z treści art. 40 ust. 2 pkt 3. Wskazał, że w myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, obowiązują na obszarze działania tych organów. Takie określenie zakresu ich obowiązywania nakazuje zaliczyć je do aktów powszechnie obowiązujących, zawierających normy generalno - abstrakcyjne. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się na zróżnicowany charakter -powszechnie obowiązujący i wewnętrzny - uchwał podejmowanych w oparciu o przepis art. 40 ust.2 u.s.g. W myśl art.40 ust.2 pkt 3 - na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten dotyczy relacji między organami gminy, określając zakres wyłącznej właściwości rady gminy i nie może być traktowany jako samoistna podstawa podjęcia uchwały w sprawie utworzenia zakładu wykonującego zadania z zakresu gospodarki komunalnej. Taką podstawę stanowi przepis art. 2 oraz art. 4 pkt l u.g.k. stanowiący, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Ten rodzaj podstawy prawnej czyni niezasadnym wskazywanie - dla określenia charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego - przepisu art. 40 ust. 2 u.s.g., odnoszącego się do aktów podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest również zasadne zaliczenie uchwały o utworzeniu zakładu komunalnego do kategorii uchwał określających zasady zarządu mieniem gminy i tym samym mających charakter aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że utworzenie zakładu oznacza wydzielenie dla niego majątku publicznego, że zakład działa w imieniu i na rachunek podmiotu który go utworzył i że podmiot ten może określić zasady zarządu wydzielonym mieniem w żaden sposób nie oznacza, że uchwała o utworzeniu takiego zakładu jest aktem prawa miejscowego określającym zasady zarządu mieniem. O charakterze przedmiotowej uchwały nie może przesądzać także nieokreślony bliżej wpływ tej uchwały na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej i jej "znaczące rzutowanie na sytuację odbiorców usług". W tym stanie rzeczy nie można uznać, że postanowienie o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia naruszało przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Za zasadny został również uznany zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku art. 61 § 4 k.p.a. Rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] zostało wydane w dniu [...] 2004, czyli dzień po wysłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przed jego dojściem do adresata. Poinformowanie przewodniczącego Rady Miejskiej G. o zastrzeżeniach podnoszonych przez posła na Sejm i nadesłanie przez niego wyjaśnień nie może zastąpić prawidłowo wszczętego i prowadzonego postępowania nadzorczego. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznaczało naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie to m.in. nie wskazywało, jakie konkretnie zadania utworzonego zakładu komunalnego wykraczały poza sferę użyteczności publicznej, rezygnacja z udziału Rady w postępowaniu nadzorczym mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tutejszy Sąd jest zatem związany wyrokiem i wykładnią zawartą w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005r. sygn. akt OSK 134/05. W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania analizy czy i w jakim zakresie przedmiot działania Zakładu, określony w uchwale Rady miasta Grudziądza wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, kierując się wskazówkami NSA należy stwierdzić, iż organ nadzoru wadliwie, uznał że zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej, nie dokonując analizy jakie konkretnie zadania utworzonego Zakładu pozostają poza sferą dopuszczalnej działalności. Należy podkreślić, iż ingerencja nadzorcza jest wkroczeniem w sferę samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego. By była ona zgodna z prawem musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały gminy w myśl art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. l592 zm., dalej w skrócie u. s. g.) następuje w razie jej sprzeczności z prawem. Organ nadzoru musi więc wykazać, analizując okoliczności sprawy, na czym konkretnie polega naruszenie prawa. Nie może ograniczyć się jedynie do ogólnego powołania przepisów określających gospodarkę komunalną i jej formy i stwierdzić, że działalność ta wykracza poza sferę użyteczności publicznej i nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. W tym przypadku koniecznym było powołanie naruszonych przepisów w odniesieniu do postanowień konkretnej uchwały. Skoro uchwała której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze jako cel tworzonego Zakładu wskazuje "świadczenie usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez ich zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych" a w Statucie Zakładu, wymienia się , w szczególności, zadania o charakterze użyteczności publicznej, w tym: m.in. utrzymanie układu drogowego łącznie z chodnikami, prowadzenie prac w zakresie utrzymania czystości terenów, dróg, chodników ,parków, skwerów oraz konserwacji urządzeń znajdujących się na tych terenach, pielęgnacja i zagospodarowanie terenów zielonych, zarządzanie składowiskiem odpadów komunalnych, zarządzanie cmentarzem i świadczenie usług związanych z pochówkiem, obsługa szaletów miejskich - to należało, poprzez analizę tych zadań, wskazać które z nich wykraczają poza zakres użyteczności publicznej, a tym samym nie mogły być przekazane do wykonywania jednostce organizacyjnej, mającej formę zakładu budżetowego. W pozostałym zakresie sporne kwestie zostały przesądzone przez NSA, który uznał, że zarzuty skargi były słuszne a ich ocena przez Sąd nieprawidłowa. Tym samym należy uznać, że ustalenia organu w tym przedmiocie były wadliwe, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za uzasadnioną, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.