II SA/Bd 1320/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 12 czerwca 2014 r. nr XLIX/354/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Strzelnie w dniu 12 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr XLIX/354/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr 214 w Sławsku Dolnym, gmina Strzelno. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę zarzucając naruszenie przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.); art. 15 ust. 1, w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Jednocześnie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 4 pkt 1 ww. uchwały dla terenu oznaczonego symbolami: U/P/MN ustalono przeznaczenie - teren zabudowy usługowo -produkcyjnej z magazynami i składami oraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Wojewody z treści tego zapisu wynika, że na terenie oznaczonego symbolem U/P/MN wprowadzono jako przeznaczenie podstawowe dwie sprzeczne funkcje, tj. zabudowę usługowo - produkcyjną z magazynami i składami oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Wojewody ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi, rozłącznych funkcji, w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowo -produkcyjną z magazynami i składami, stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową usługowo - produkcyjną z magazynami i składami. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie do § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie można zatem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Ponadto jak wskazał organ nadzoru, Rada Miejska w Strzelnie wyodrębniła w ramach zaskarżanej uchwały teren oznaczony symbolami: KDW (teren drogi wewnętrznej), który wyznaczono na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W stosunku do wyżej wymienionego terenu przedmiotowa uchwała dopuszcza jednak w § 13 pkt 5 tiret drugie zmianę jego przeznaczenia, poprzez jego włączenie w całości do terenu oznaczonego symbolami P/U/MN (teren zabudowy usługowo - produkcyjnej z magazynami i składami oraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną). Dla terenu drogi wewnętrznej (KDW) w § 13 pkt 5 (w drugiej części zdania) tiret drugie przedmiotowej uchwały ustalono, cyt.: "w przypadku rezygnacji z drogi wewnętrznej należy teren o ustaleniu KDW włączyć w teren o ustaleniu P/U/MN". Zdaniem organu nadzoru, linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawić organowi innemu niż rada (w tym organowi wykonawczemu gminy) możliwości ich przesuwania poza planem. W przepisach prawa brak, bowiem upoważnienia dla rady gminy do delegowania na rzecz innego organu jej ustawowych kompetencji. Powyższe zapisy zaskarżonej uchwały wprowadzają możliwość zmiany obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za takie należy uznać w ocenie Wojewody niesprecyzowanie linii rozgraniczających, co w konsekwencji może doprowadzić do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do treści § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Organ nadzoru, po dokonaniu analizy zaskarżonej uchwały stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do niniejszej uchwały (załącznika graficznego), bowiem określony na załączniku graficznym teren oznaczony symbolami: U/P/MN określony został jako "teren zabudowy usługowo - produkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną", z kolei w § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolami: U/P/MN, określono przeznaczenie - teren zabudowy usługowo - produkcyjnej z magazynami i składami oraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu. Załącznik graficzny nie może zawierać, zatem ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Wobec powyższego, organ uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strzelna wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ nadzoru, iż niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Teren przewidziany jest do zagospodarowania terenu przez przedsiębiorców. Zgodnie z ustaleniami planu, na własnym terenie przedsiębiorca może zrealizować budynek produkcyjny, budynek usługowy i na własnym terenie będzie posiadał budynek mieszkalny. Funkcje przewidziane w planie miejscowym z pewnością nie wykluczają się wzajemnie. Organ nie zgodził się z zaskarżeniem zapisów odnoszących się do terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną oznaczona symbolem KDW. W Uchwale zapisano dla drogi wewnętrznej dopuszczenie dostosowania długości drogi wewnętrznej (i związanej z nią linii zabudowy) do ilości wydzielonych działek lub całkowite odstąpienie od jej wydzielania ( i wyznaczania związanej z nią linii zabudowy), a w przypadku rezygnacji z drogi wewnętrznej dopuszczono włączenie terenu o ustaleniu KDW w teren o ustaleniu U/P/MN. Przepis art.15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. W opinii Burmistrza w zaskarżonej uchwale wystąpiła tylko drobna niespójność między tekstem uchwały a oznaczeniami na rysunku planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwana dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 12 czerwca 2014 r. nr XLIX/354/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr 214 w Sławsku Dolnym, gmina Strzelno. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu, stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jest uchwałą o zmianie uchwały nr XX/168/2008 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Strzelno (Dz. U. Woj. Kuj. - Pom. z 2008 r., nr 117, poz. 1898). Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Strzelnie podjęła uchwałę z dnia 22 listopada 2012 r., nr XXVII/196/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w gminie Strzelno. Zmiana planu dotyczyła działki nr 214 w Sławsku Dolnym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda zarzucił naruszenie tegoż przepisu poprzez to, że w § 4 pkt 1 ww uchwały ustalono dla terenu oznaczonego symbolami: U/P/MN, przeznaczenie - teren zabudowy usługowo -produkcyjnej z magazynami i składami oraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W jego ocenie z treści tego zapisu wynika, że na terenie oznaczonego symbolem U/P/MN wprowadzono jako przeznaczenie podstawowe dwie sprzeczne funkcje, tj. zabudowę usługowo - produkcyjną z magazynami i składami oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Wojewody ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi, rozłącznych funkcji, w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowo -produkcyjną z magazynami i składami, stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową usługowo - produkcyjną z magazynami i składami. Tutejszy skład orzekający podzielił w tym względzie stanowisko organu nadzoru. Jako nieprzekonywujące jego zdaniem było stanowisko Burmistrza Strzelna, w którym stwierdził on, że przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ nadzoru, iż niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Teren przewidziany jest do zagospodarowania terenu przez przedsiębiorców. Zgodnie z ustaleniami planu, na własnym terenie przedsiębiorca może zrealizować budynek produkcyjny, budynek usługowy i na własnym terenie będzie posiadał budynek mieszkalny. Funkcje przewidziane w planie miejscowym z pewnością nie wykluczają się wzajemnie. Zauważyć przy tym należy, że zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, sformułowana została w art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Definicja ładu przestrzennego, wprowadzona w art. 2 pkt 1 upzp, jest definicją z obszaru doktryny urbanistycznej i w konsekwencji nie zawiera jednoznacznych normatywnych treści (,,Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego CH. Beck 2008 s. 8 nb 5, s. 10 nb 7). W tym kontekście, wykładnia wspomnianego art. 15 ust. 2 pkt 1, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. W ocenie Sądu istotne jest, że dla jednej działki zastosowano tak zróżnicowane przeznaczenie terenu. Przyjęto, bowiem na niej zabudowę usługowo – produkcyjną z magazynami i składami oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przy czym z uchwały nie wynika, kto i w jakim terminie ma decydować, czy będą realizowane obiekty usługowo – produkcyjne z magazynami i składami, czy na tym terenie będzie realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Należy zwrócić uwagę, że wskazane rodzaje funkcji zabudowy i w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności, co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Ponadto takie sformułowanie przepisów planu uniemożliwia w przypadku sprzedaży nieruchomości na terenie objętym planem ustalenie wysokości opłaty planistycznej, albowiem w momencie uchwalania planu i jego wejścia w życie nie jest wiadome, jakie w istocie zostało ustalone przeznaczenie terenu w planie. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedsiębiorca może zrealizować budynek produkcyjny, budynek usługowy i na własnym terenie będzie posiadał budynek mieszkalny. Jednakże jest to zdarzenie przyszłe i niepewne. Tym bardziej, że w jego opinii jest to teren przeznaczony do zagospodarowania przez przedsiębiorców, a z opisu planu nie wynika powiązanie funkcjonalne przeznaczenia budynków mieszkaniowych z funkcją usługowo-produkcyjną. Wobec braku wskazania, która z tych funkcji jest funkcją podstawową, a która uzupełniającą wskazane funkcje należy traktować za równoważne. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, z przyjętego zapisu planu wynika, że możliwa jest realizacja osobno zarówno funkcji usługowo-produkcyjnej z magazynami i składami, jak i funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji mieszanej. Jednocześnie nie wynika przy tym, na jakiej podstawie organ planistyczny założył, że na tym terenie będzie działała tylko jedna grupa społeczna – przedsiębiorcy. Kolejną kwestią podniesioną przez organ nadzoru jest kwestia wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie Wojewody linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawiać organowi innemu niż rada możliwości ich przesuwania poza planem. Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru w tym zakresie jest słuszne, gdyż za niedopuszczalny należy uznać zapis planu zawarty w § 13 pkt 5 – "dopuszcza się dostosowanie długości projektowanej drogi wewnętrznej (i związanej z nią linii zabudowy) do ilości wydzielonych działek lub całkowite odstąpienie od jej wydzielania (i wyznaczenia związanej z nią linii zabudowy); w przypadku rezygnacji z drogi wewnętrznej należy: -(...), - teren o ustaleniu KDW włączyć w teren o ustaleniu P/U/MN". Powyższy zapis w istocie rzeczy prowadzi do ominięcia prawa, gdyż oznaczałoby to delegowanie na rzecz organu innego niż rada gminy kompetencji do wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających pomimo, iż kompetencji do takiej delegacji rada gminy nie otrzymała. Ewentualna zmiana przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub funkcji może nastąpić w drodze nowelizacji planu. Należy, bowiem mieć na uwadze, że plan nie jest sporządzany wyłącznie na użytek organów gminy, gdyż przeciwnie, jako akt prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 upzp., ma umożliwić aktualnym, jak i potencjalnym właścicielom działek, położonych na terenie objętym planem, decydowanie z adekwatnym wyprzedzeniem w sprawach dotyczących działek. W sprawie ponadto należy zważyć, że przyjęty w § 13 pkt 5 planu zapis potwierdza, iż określone w § 4 tegoż planu przeznaczenie terenu w zakresie funkcji usługowo-produkcyjnej z magazynami i składami stoi w sprzeczności w niniejszej sprawie z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy podzielić również stanowisko Wojewody odnośnie niespójności pomiędzy tekstem uchwały a oznaczeniami na załączniku graficznym planu, bowiem określony na załączniku graficznym teren oznaczony symbolami: U/P/MN określony został jako "teren zabudowy usługowo - produkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną", z kolei w § 4 pkt 1 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolami: U/P/MN, określono przeznaczenie - teren zabudowy usługowo - produkcyjnej z magazynami i składami oraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że załącznik graficzny jest integralną częścią planu miejscowego i niejako stanowi uzupełnienie tekstu. Zatem załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt. 1.