II SA/Bd 1321/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku sprawy skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący J. K. zwrócił się do Burmistrza L., w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływanej jako u.d.i.p.), o udostępnienie informacji, poprzez podanie: 1. nazwy przedsiębiorcy (podatnika), któremu [...] decyzjami udzielono ulg na łączną kwotę [...] zł, 2. nazwy przedsiębiorcy (podatnika), któremu umorzono kwotę [...] zł, 3. nazwy przedsiębiorcy (podatnika), któremu odroczono termin zapłaty zaległości podatkowej bez wniosku podatnika na kwotę [...] zł, 4. nazwy przedsiębiorcy (podatnika), któremu umorzono zaległości podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości za budowę wysypiska. Skarżący wniósł, by informację (odpowiedź) pisemną przesłano na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek, Burmistrz L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że dane w zakresie wykazów, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f i g ustawy o finansach publicznych, były podane do publicznej wiadomości przez ich wywieszenie i były udostępnione wnioskodawcy na jego wniosek. Dalej podał, że indywidualne dane podatników, poza wskazanym zakresem, są objęte tajemnicą skarbową i nie stanowią informacji publicznej. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrza L. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/14 zobowiązał Burmistrza L. do załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego z [...] stycznia 2013 r. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu tego przepisu jest organem władzy publicznej. Burmistrz jest organem gminy, gmina zaś wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2, art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594.). Gdyby organ doszedł jednak do wniosku, że udostępnienie żądanych informacji nie jest możliwe ze względu na przesłanki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to może wydać decyzję odmowną, na podstawie art. 16 tej ustawy, która może następnie zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (lit. c) oraz pomocy publicznej (lit. g). Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885), dalej zwana u.f.p. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na różne sposoby rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zależności od konkretnych sytuacji. Dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz L., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 i art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1 i § 2 pkt 2-4 i art. 294 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), wydał decyzję nr [...], którą odmówił J. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie ponownego rozpoznania wniosku wziął pod uwagę treść wniosku oraz przepisy prawa określające tajemnice ustawowo chronione. Zdaniem organu, żądane przez skarżącego dokumenty stanowią tajemnicę skarbową, do przestrzegania której organ jest zobowiązany przepisem art. 294 ustawy Ordynacja podatkowa. Organ podkreślił, że możliwe do udostępnienia dane, w zakresie udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, rozłożenia na raty, o których mowa w art. 37 u.f.p., w postaci stosownych wykazów były udostępnione J. K. na jego wniosek, a także upublicznione są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w L., co w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wyklucza obowiązek ich ponownego udostępniania na wniosek. W konsekwencji organ stwierdził, że zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia istniejącej i będącej informacją publiczną informacji. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skarżący złożył odwołanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust 1 i 2 u.d.i.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że udostępnienie żądanych w niniejszej sprawie informacji w zakresie imiennego wykazu podatników wiązałoby się z ujawnieniem danych osobowych objętych tajemnicą skarbową. Przedstawiona treść wniosku z [...] stycznia 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca oczekuje otrzymania jedynie danych identyfikujących konkretnych przedsiębiorców (podatników), co do których ma już informacje o udzielonych im ulgach/umorzeniach/odroczeniach. Skoro więc przedmiotem wniosku są w istocie dane osobowe konkretnych podatników i udostępnienie żądanej informacji polegałoby na podaniu wnioskodawcy imiennego wykazu podatników, to należy wskazać, że dane te są objęte tajemnicą skarbową i jako takie nie mogą podlegać udostępnieniu. W konsekwencji, uzasadniona okazała się odmowa udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust 1 u.d.i.p., wobec ustalenia, że żądane dane są objęte tajemnicą skarbową. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżący wskazał, że oczekuje od Burmistrza jedynie danych identyfikujących wskazanych przedsiębiorców (podatników). W ocenie skarżącego, są to dane mieszczące się w zakresie wykazów, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f i g u.f.p. Skarżący podkreślił, że żądane przez niego dane dotyczą kwot zbiorczych umorzonych, odroczonych zaległości podatkowych należnych gminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (tak słusznie wyrok NSA z 7.02.2013 r., II OSK 1865/11, LEX nr 1293568). W przedmiotowej sprawie Sąd jest zatem związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/14, w którym wskazano m.in., że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmiot (Burmistrza L.) tworzący sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p. Informacją publiczną bowiem, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i bezspornie walor taki posiadają dane zawarte w wykazach, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. Przepis ten wskazuje, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości – w terminie do dnia 31 maja roku następnego – informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Zatem przepis ten określa zakres informacji o podatnikach, które nie podlegają ochronie wynikającej z obowiązywania tajemnicy skarbowej opisanej w art. 293 Ordynacji podatkowej. Tym samym powoływanie się przez organy na tajemnicę skarbową było zupełnie niezasadne oraz niezrozumiałe. Organy przyznały, że przedmiotem wniosku skarżącego są dane osobowe konkretnych podatników i ich wykaz, zatem w świetle cyt. art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. organ był zobowiązany do ich wskazania. Biorąc pod uwagę powyższe niewątpliwie organ naruszył art. 293 Ordynacji podatkowej błędnie uznając, że informacje, których żądał skarżący, stanowią tajemnicę skarbową. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Natomiast organ II instancji zupełnie pominął kwestie ogłoszenia wykazu z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f u.f.p. w Biuletynie Informacji Publicznej. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Sąd ustalił, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w L. znajdują się wykazy sporządzone w trybie cyt. przepisu ([...]), jednak nie jest jasne, jakiego konkretnie okresu dotyczy wniosek skarżącego i czy w związku z tym żądane przez niego informacje znajdują się w BIP. Na wskazanej wyżej stronie internetowej znajdują się bowiem jedynie stosowne wykazy za lata 2009-2013, natomiast wniosek skarżącego może obejmować również okres wcześniejszy, czego jednak nie wyjaśniono. Takie działanie organu niewątpliwie stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, nie było zasadne stanowisko organów, w którym odwoływały się one do obowiązku przestrzegania przez nie tajemnicy skarbowej, natomiast z uwagi na brak skonkretyzowania treści wniosku skarżącego odnośnie okresu, którego on dotyczy, nie było możliwe skontrolowanie prawidłowości stanowiska organu I instancji (którego nie rozważył w ogóle organ II instancji) odwołującego się do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie jedynie należy wskazać, że również w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104) była uregulowana kwestia podania do publicznej wiadomości wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej 500 zł (art. 14 pkt 2 lit. e). Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie zatem skarżącego do sprecyzowania jego wniosku w zakresie okresu, którego on dotyczy i w zależności od treści udzielonej odpowiedzi nada sprawie odpowiedni bieg. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).