II SA/Bd 1328/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją znak: [...] z dnia [...].07.2021 r. Burmistrz Miasta R. odmówił B. P. (dalej określana jako Skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ przytoczył treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, wobec uprawnienia wnioskodawczyni do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odwołując się od wskazanej decyzji, Skarżąca wniosła o jej uchylenie. Powołała się na wyroki NSA, z których wynika, że organ powinien umożliwić jej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. W przypadku zbiegu tych uprawnień ustawodawca wprowadził zasadę jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zawiesiła wypłatę emerytury na rzecz ubiegania się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] .09.2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jajko uśr) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje; matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ podał, że córkę Skarżącej, na podstawie orzeczenia zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] .03.1996 r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie wydano na stałe. Córka Skarżącej została zaliczona do I grupy inwalidzkiej. Nie była także kwestionowana okoliczność ustalonego prawa do emerytury na rzecz Skarżącej. Z decyzji ZUS Oddział w T. z [...].06.2021 r. wynika, że na wniosek Skarżącej z dnia [...].06.2021 r. organ ten wstrzymał wypłatę emerytury od [...].07.2021 r. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, tj. okoliczność, że wnioskodawczyni posiada ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy podzielił ww. stanowisko. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie budzą wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego - a taką jest Skarżąca - nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez błędną wykładnię sprowadzającą się tylko do wykładni językowej wskazanego przepisu i przyjęcie literalne negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci ustalonego prawa do emerytury, podczas gdy proces wykładni nie może się ograniczać jedynie do dyrektyw językowych, a konieczność wykładni celowościowej i funkcjonalnej była zasadna z uwagi na istotne zmiany sytuacji społecznej oraz ekonomicznej powiązane z przyznawanym świadczeniem pielęgnacyjnym; - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca z uwagi na ustalone prawo do emerytury spełnia negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie art. 27 ust. 5 uśr przez uniemożliwienie Skarżącej dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy sprawując opiekę nad córką, co do której orzeczono trwały stopień niepełnosprawności, a orzeczenie wydano na stałe, na wniosek Skarżącej wstrzymano wypłatę emerytury od [...] .07.2021 r.; - naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji, tj. zasady bezpośredniego stosowania jej przepisów przez brak dokonania przez organ władzy publicznej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr; - naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości z powodu literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr z tej tylko przyczyny, że w momencie zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że Skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną córką, legitymującą się orzeczeniem PZdsOoN w R. z [...] .07.2003 r., którym to uznana została za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika również, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że na wniosek Skarżącej decyzją z [...] .06.2021 r. od [...].07.2021 r. wypłata świadczenia została wstrzymana. Następnie, we wniosku z [...] .07.2021 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, który w ocenie organów obu instancji uniemożliwia przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty czy emerytury. Problem wykładni tego przepisu był już analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej cyt. przepisu wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09 - dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mając powyższe na uwadze, zważyć należy, że skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, co więcej, wypłata świadczenia została na jej wniosek wstrzymana, to tym samym uznać należy, że organy obu instancji niezasadnie odmówiły Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że przy zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle zasad konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wówczas prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 291 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skarżąca takiego wyboru dokonała, wnosząc do organu rentowego o wstrzymanie wypłaty świadczenia, w konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] .06.2021 r. od [...] .07.2021 r. wypłata świadczenia emerytalnego została wstrzymana. Uznać zatem należy, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Wówczas możliwe jest przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do świadczeń rodzinnych. Prezentowany wyżej pogląd jest ugruntowany w przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 7.12.2021 r., II SA/Lu 672/21, LEX nr 3283214, wyrok WSA w Gdańsku z 2.12.2021 r., III SA/Gd 795/21, LEX nr 3281826, wyrok NSA z 18.11.2021 r., I OSK 772/21, LEX nr 3260040, wyrok NSA z 5.11.2021 r., I OSK 1195/21, LEX nr 3279114). Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wadliwie uznały, że sama okoliczność posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).