II SA/Bd 1331/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent M. B. odmówił skarżącemu K. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. W., uzasadniając to niespełnieniem w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako "uśr"), ponieważ na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się ojciec skarżącego, nie da się ustalić daty powstania u niego niepełnosprawności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Skarżący wyjaśnił, że z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po raz pierwszy wystąpił w dniu [...] lipca 2020 r., w następstwie czego Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] października 2020 r. odmówił mu przyznania ww. świadczenia. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), które decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (prawidłowo: decyzją z dnia [...] listopada 2020 r.) przyznało mu prawo do wnioskowanego świadczenia na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. Z uwagi na utratę ważności orzeczenia o niepełnosprawności S. W. oraz uzyskanie aktualnego orzeczenia o jego stopniu niepełnosprawności wydanego na okres do dnia [...] maja 2023 r., skarżący – jak wskazał – ponownie wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, który to wniosek zainicjował postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pomimo uprzedniego przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na ww. okres przez SKO, organ I instancji na gruncie niniejszego postepowania odmówił mu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, co zdaniem skarżącego jest bezpodstawne, ponieważ nie pojawiła się żadna przesłanka uniemożliwiająca ponowne przyznanie świadczenia, o które wystąpił ponownie wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Skarżący wskazał ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na momentu powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując w treści uzasadnienia, że - jak wynika ze znajdującego się w aktach oświadczenia skarżącego - zakres opieki udzielanej przez niego niepełnosprawnemu ojcu (tj. pomoc przy myciu, ubieraniu, gotowaniu, podawaniu leków, sprzątaniu, praniu) nie wykracza poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, w związku z czym w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywaną przez skarżącego opieką nad ojcem. Jak wskazał organ, skarżący nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających jego ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, a ponadto S. W. nie wymaga leczenia odleżyn, ran, ani pielęgnacji przetok czy stomii. Powyższe, zdaniem SKO, wskazuje zatem że skarżący nie sprawuje w sposób stały, ciągły i niebudzący wątpliwości opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił przy tym naruszenie art. 17 ust. 1 uśr poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy opieką sprawowaną przez niego nad jego ojcem, a rezygnacją z zatrudnienia. Wskazał jednocześnie, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 uśr powinna być stała i ciągła oraz wykluczająca możliwość podjęcia zatrudnienia, jednak nie musi być opieką całodobową. Przy czym, w ocenie skarżącego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. W rozpatrywanej sprawie, wskazać należy na istotną wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, a tym samym wydanych w sprawie decyzji, dotyczącą naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie na gruncie niniejszej sprawy polega przede wszystkim na tym, że organy - po uprzednim przyznaniu skarżącemu decyzją SKO z dnia [...] listopada 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem na okres do [...] kwietnia 2021 r. - nie wyjaśniły w żaden sposób powodów, dla których odstąpiły od stanowiska zaprezentowanego w ww. decyzji SKO z dnia [...] listopada 2020 r. orzekającej o prawie skarżącego do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i nie odniosły się jakkolwiek do tej okoliczności na gruncie niniejszego postępowania. Co więcej analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które właśnie z uwagi na powołaną wyżej okoliczność - tj. wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy uprzednio na okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżącemu przyznano przedmiotowe świadczenie – było tym bardziej w sprawie konieczne. Stwierdzić należy zatem, że organy orzekając w tak ustalonych okolicznościach sprawy i będąc zobligowane do jak najpełniejszego zbadania aktualnej sytuacji skarżącego, precyzyjnego wykazania tego co zmieniło się od czasu gdy skarżący spełniał zdaniem SKO kryteria dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie do wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia – tego jednak nie uczyniły. Jak wynika bowiem z przedłożonych do Sądu akt administracyjnych sprawy, organy procedując w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. w toku postępowania wyjaśniającego odebrały od niego jedynie pisemne oświadczenia, w tym oświadczenie z dnia [...] czerwca 2021 r. o zakresie opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem (k. 15 akt adm I inst.) i nie dokonały na gruncie niniejszego postępowania zainicjowanego tymże wnioskiem czynności wyjaśniających, takich jak choćby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na gruncie zaskarżonej decyzji SKO powołało się co prawda na "ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego". W aktach sprawy nie ma jednak żadnego dowodu wskazującego na przeprowadzenie takiego wywiadu w ramach postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Podkreślić należy w tym miejscu, że ustalenia dokonywane przez organy oraz ich aktualność są szczególnie istotne z punktu widzenia spraw dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ możliwość jego ustalenia uwarunkowana jest wieloma określonymi przez ustawodawcę przesłankami, które - zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego - mogą ulegać zmianom wraz ze zmianami sytuacji życiowej wnioskodawcy. Bez względu więc na to czy osoba wnioskująca o dane świadczenie pobierała je już wcześniej i czy przeprowadzany był u niej kiedykolwiek wywiad środowiskowy, stan faktyczny w sprawach z zakresu świadczeń socjalnych, nie może być uznawany za stały i nieulegający zmianom, a wręcz przeciwnie – zawsze winien być wnikliwie badany. Organ rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo zobligowany jest zatem do podjęcia stosownych czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy lub też w razie wykorzystywania materiału dowodowego zebranego na gruncie innego postępowania – aktualności tychże ustaleń. Istotnym jest ponadto, że wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (M. Wierzbowski, Zasady ogólne (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19). Organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien zatem przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Przy czym w sprawie, wobec jej wyjątkowych okoliczności– tj. niewyjaśnionej przez organy odmowy przyznania świadczenia w sytuacji gdy dotychczas skarżącemu było ono przyznane – za niewystarczające w tym zakresie uznać należy poprzestanie w ustaleniach wyłącznie na oświadczeniu skarżącego. Jeśli bowiem w toku postępowania pojawiła się wątpliwość, która doprowadziła ostatecznie do wydania decyzji negatywnej, to tym bardziej koniecznym było jak najwnikliwsze ustalenie stanu faktycznego, a następnie wyjaśnienie stronie powodów podjętego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym uwzględnieniu i precyzyjnym wskazaniu ewentualnych zmian w stanie faktycznym, które doprowadziły do wydania decyzji negatywnej. Wspomniana zasada prawdy obiektywnej koreluje z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, celem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. W okolicznościach sprawy zaistniała zatem nieakceptowalna z punktu widzenia ww. zasad postępowania wyjaśniającego sytuacja, w której organy rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. orzekły merytorycznie o odmowie prawa skarżącego do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie wyjaśniając w żaden sposób powodów wydania decyzji negatywnej w kontekście faktu uprzedniego przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. i pomimo, że jeszcze zaledwie miesiąc wcześniej (przed złożeniem wniosku z dnia [...] maja 2021 r.) skarżący pobierał to samo świadczenie, a więc de facto spełniał ustawowe kryteria określone przez ustawodawcę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcia obu organów, bez odniesienia się do tego faktu i wyjaśnia tej kwestii były zatem, w ocenie Sądu, przedwczesne. W tym miejscu wskazać należy ponadto, że zgodnie z art. 9 kpa "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Natomiast stosownie do art. 79a § 1 zd. 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając zatem na uwadze treść ww. przepisów oraz treść zaskarżonej decyzji i wskazany w niej powód odmowy (brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywaną opieką nad osobą niepełnosprawną), stwierdzić należy, że w sprawie należało pouczyć skarżącego o konieczności wykazania, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia mu podejmowanie zatrudnienia. Ponadto, kwestionując tę okoliczność (związek przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywaną opieką nad osobą niepełnosprawną), organ winien rozważyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu rozwiania wątpliwości w tymże zakresie. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa uśr, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Ponadto stanowisko SKO było tym bardziej niekonsekwentne, że – jak już wyżej wspomniano - nie wyjaśniało powodów, dla których organy odstąpiły od wcześniejszego stanowiska zaprezentowanego w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2020 r., mocą której przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem w okresie do [...] kwietnia 2021 r. W takiej sytuacji (wydania decyzji odmownej, niedługo po tym jak skarżącemu przyznane było to samo świadczenie) podkreślić należy jednak, że organy zobligowane były do wyjaśnienia tego, jakie okoliczności uległy zmianie, że po upływie nieco ponad pół roku od wydania decyzji pozytywnej przez SKO, organy na gruncie niniejszego postępowania przyjęły zupełnie odmienny pogląd dotyczący możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wydane w sprawie decyzje uznać należało zatem za wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym również za przedwczesne i nie poddające się w związku z tym merytorycznej kontroli Sądu. Na marginesie jednak – odnosząc się do argumentacji organu I instancji - wskazać należy jedynie, że jest ono całkowicie bezpodstawne ponieważ przepis art. 17 ust. 1b uśr w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – na co też na gruncie odwołania zasadnie wskazał skarżący - utracił przymiot konstytucyjności we wskazanym w tym wyroku zakresie i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Wobec tego powołany przepis art. 17 ust. 1b uśr, jako niezgodny z Konstytucją, nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w niniejszej sprawie, mimo iż nie został on wyeliminowany przez ustawodawcę z przepisów ustawy, a wydana w oparciu o niego decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zauważyć należy przy tym, że nieprawidłowości tej w swoim rozstrzygnięciu nie wyeliminował ponadto organ odwoławczy, który swoją decyzję oparł co prawda o inną przesłankę, jednak nie odnosząc się w żaden sposób do błędnej argumentacji organu I instancji i nie weryfikując wyrażonego w tym zakresie stanowiska organu I instancji, SKO także dopuściło się uchybienia, naruszając w ten sposób m.in. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ winien wyjaśnić stronie zasadność wszystkich przesłanek, którymi organy w toku całego postępowania (zarówno I jak i II instancyjnego) kierują się przy załatwieniu danej sprawy, a zwłaszcza tych, których ocena w toku postępowania uległa zmianie. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ po uzupełnieniu postępowania dowodowego (w szczególności po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego) ustali należycie aktualną sytuację życiową skarżącego oraz jego ojca (w tym zakres opieki) w sposób umożliwiający ocenę spełnienia przez niego przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie precyzyjnie uzasadni podjęte przez siebie rozstrzygnięcie mając na uwadze to, że skarżący na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. pobierał już świadczenie pielęgnacyjne i jak twierdzi – jego sytuacja życiowa nie uległa zmianie.