II SA/Bd 1332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010 r. nr SKO-[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta[...], działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z póz. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 129, poz. 1058), odmówił B. M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskowanym na M. K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że dnia 19.08.2010 r. B. M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swojego męża M. K., dołączając dokumenty, z których wynika, że M. K. pozostaje w związku małżeńskim. W związku z tym organ stwierdził, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. K. podniosła, że jej mąż wymaga całodobowej opieki z uwagi na zły stan zdrowia wynikający z licznych chorób. Ponadto strona wskazała również, iż wraz z mężem utrzymują się z jednej renty inwalidzkiej, tj. męża, gdyż skarżąca nie może w tej sytuacji podjąć żadnej pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzje organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca załączyła do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. Nr [...], z którego wynika, że M. K. został zaliczony do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, do dnia 30 września 2014 r. Organ odwoławczy wskazał również na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/107, Dz. U. z 2008 r., Nr 138, poz. 872), zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którą to wykładnię należy odnieść do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy jako uwzględniającej konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Zdaniem organu odwoławczego świadczenie pielęgnacyjne w odróżnieniu od zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki w związku z tym muszą być spełnione dwie przesłanki; po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nic budzi wątpliwości, albowiem M. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, po drugie zaś opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Podniesiono, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego musi być bezrobotnym z własnego wyboru, a nie bezrobotnym nie z własnej woli, który samodzielnie nie jest w stanie poradzić sobie z niekorzystną sytuacją na rynku pracy - musi bowiem wykazać związek między zatrudnieniem, które istniało, a rezygnacją z tego zatrudnienia. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych; świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w prosty sposób pozbawia osobę sprawującą tę opiekę uprawnienia do wynagrodzenia za pracę i niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. W świetle powyższych rozważań należy organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy B. M. K. zakwestionowała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, zwracając uwagę na krzywdzący jej charakter. Skarżąca przedstawiła przebieg poszczególnych etapów postępowania związanych z posiadanym statusem osoby bezrobotnej. Skarżąca podniosła, że od roku 1995 do końca 2008 r. była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Rejonowym Urzędzie Pracy. Następnie wyrejestrowała się z Urzędu Pracy pozostając nadal osobą bezrobotną, jednak w tym okresie była już zmuszona sprawować opiekę nad przewlekle chorym mężem. W związku z powyższym wniosła o unieważnienie podjętej przez SKO decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa regulacja związana była z faktem, że – zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego niżej k.r. i o.) – obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.i.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc – z tą chwilą – obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który – z mocy art. 27 k.r.i.o. – miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Powyższe wskazuje zatem, że oba omawiane przepisy są (a raczej były) ze sobą powiązane. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio, nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, musi być dokonywane przy zastosowaniu wykładni. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a/ ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przewidywał już, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Nowela ta jednak nie zmieniła (uchyliła) natomiast przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ omawianej ustawy. Aktualnie zatem powstała swego rodzaju sytuacja polegająca na tym, że interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ww. ustawy, albo przeprowadzi się wykładnię tych przepisów czysto gramatyczną, ale niezgodną z zasadą równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl takiej wykładni świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia, a takie właśnie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć bowiem wypada, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od dnia 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1, 2, 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. ( sygn. akt P 23/05) zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiają one nabycie prawa do zasiłku stałego osobie "zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny". W związku z powyższym powtórzenie obecnie, w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, normy prawnej, której niekonstytucyjność została poprzednio stwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który na skutek wydania ww. wyroku ukształtował w odpowiedni sposób stan prawny, pozwala aktualnie na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 K.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238). Dokonując wykładni wspomnianych przepisów zwrócić także trzeba uwagę, że w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w części końcowej uzasadnienia wyroku, Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tą końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Ponadto zwrócić należy uwagę, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami) stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż matka i ojciec) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, spełnienia wymaga również przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie nie można było pominąć faktu, że z załączonego do skargi zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] r. wynika, iż B. M. K. jest osobą bezrobotną od roku 1995, z czego wynika, że skarżąca co najmniej od 15 lat nie pracuje zawodowo. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na konsekwencje, jakie ustawodawca wiąże z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Sądu, pozostawanie w stałej gotowości do podjęcia pracy oznacza, że osoba bezrobotna poszukuje pracy, ponieważ jednym z zadań realizowanych przez powiatowe urzędy pracy jest pośrednictwo w znalezieniu pracy, w związku z czym nie można uznać, że osoba zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna jednocześnie jest osobą, która rezygnuje z zatrudnienia, czyli nie chce podjąć pracy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" oraz "zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia" nawzajem się wykluczają. Za takim stanowiskiem, przemawia treść art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy, który stanowi, że powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad inną osobą. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, którą może być rodzic lub inna osoba zobowiązana do alimentacji albo opiekun faktyczny, powinna pozostawać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmującą tego zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc osobie niepełnosprawnej, już przez tę niepełnosprawność jest w życiowej sytuacji zmuszającej do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Należy więc stwierdzić, iż skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącej, iż nie może liczyć na przyznanie świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, organy bowiem obu instancji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wydając decyzje prawa nie naruszyły. Z uwagi na powyższe, wobec braku przesłanek uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.