II SA/Bd 1337/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. F. i G. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w południowo-wschodniej części miejscowości C. , centralnej części miejscowości G., centralnej części miejscowości G., wschodniej części miejscowości R., południowo-zachodniej części miejscowości R., centralnej i zachodniej części miejscowości S. , południowej części miejscowości Z. , północno zachodniej części miejscowości Z. , centralnej i zachodniej części miejscowości Z. – gmina Z. . Pismem z dnia [...] października 2017 r. E. F. i G. F. (skarżący) zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek oznaczonych w planie miejscowym jako 3MN/U oraz 4MN/U, dróg 2KDW, 3KDW obejmujących działkę [...] (wcześniej działkę [...]) oraz działkę [...] położoną przy ul. [...] w C. , gmina Z. . Uchwale w powyższym zakresie skarżący zarzucili: - istotne naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, jak również naruszenie art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 162 §1 k.p.a. poprzez wydawanie przez organ w trakcie procesu planistycznego decyzji administracyjnych dla działek objętych obszarami oznaczonymi symbolami 3MN/U i 4MN/U oraz dróg 2KDW i 3KDW (decyzje z [...] października 2015 r. o podziale działki [...] na działki [...], [...]; z [...] lipca 2016 r. o warunkach zabudowy dla działki [...]; z [...] października 2016 r. o zatwierdzeniu projektu podziału wydzielonych działek na drobniejsze działki), co zmieniło stan faktyczny przedmiotowych terenów objętych procedurą planistyczną, a które to działki sąsiadują z działką skarżących nr [...]; - istotne naruszenie zasad planistycznych poprzez zaniechanie ustalenia w nim aktualnego stanu faktycznego w związku z wymienionymi wyżej decyzjami; - istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 – dalej "rozporządzenie") poprzez poddanie pod głosowanie projektu zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem będącym nieaktualną mapą przedmiotowego obszaru; - naruszenie art. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie dla działki skarżących istniejących warunków zabudowy, faktycznego jej zagospodarowania, lokalizacji zjazdu, przyłączy, zgłoszeń i stosownych pozwoleń na budowę, istniejących budowli, ujęcia wodnego i nasadzeń drzew; - naruszenie zasady kształtowania ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności (art. 2, 17 pkt 5, 9 i 13 u.p.z.p oraz 8 k.p.a.) poprzez dopuszczenie w ramach obszaru 4MN/U lokalizacji drogi 3KDW biegnącej wzdłuż trzeciej z granic działki skarżących w sytuacji, gdy działka ta już graniczy od strony wschodniej i południowej z drogami gminnymi. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stan faktyczny dotyczący ich nieruchomości (okoliczność zakupu działki, uzyskiwania potrzebnych zezwoleń na budowę, lokalizacji zabudowy) i nieruchomości sąsiadującej (okoliczność jej podziału, uzyskiwania potrzebnych zezwoleń na zabudowę działek nowopowstałych), podkreślając swoją aktywność w postępowaniach dotyczących terenów sąsiadujących z działką skarżących. Podnieśli, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wziął pod uwagę przekształceń granicznych terenu oznaczonego symbolami 3MN/U i 4MN/U i potraktował przedmiotowy teren jako niezagospodarowany, zakładając, jak zaznaczyli, bezużyteczną dla działki [...] drogę 3KDW, ponieważ działka posiada już zjazd od strony wschodniej. W ocenie skarżących drogi wewnętrzne dla obszarów 3MN/U i 4MN/U zlokalizowano w sposób kategorycznie oderwany od aktualnego stanu faktycznego i prawnego oraz od stanu zagospodarowania działki. Podnieśli, że ich działka została otoczona w istocie ze wszystkich stron duktami komunikacyjnymi; że droga 3KDW narusza strefę wypoczynku ich nieruchomości; oraz że zasadnym byłoby wytyczenie jednej drogi wewnętrznej zlokalizowanej w jej centralnej części dla wytyczonych działek oraz wytyczenia zjazdów dla dwóch skrajnych działek na istniejące już drogi gminne. Skarżący zaznaczyli, że ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności nieruchomości nr [...] znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 4MN/U oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, a naruszenie tego interesu wynika z wadliwego usytuowania drogi 3KDW powodującego m.in. spadek wartości ich nieruchomości oraz wystawienie skarżących na wpływ hałasu, kurzu i wibracji. W dalszej części uzasadnienia skarżący powtórzyli zarzutów zawartych w petitum skargi, podkreślając, że organ nie zadbał o sprawdzenie aktualnego stanu faktycznego na objętych planowaniem terenach 3MN/U, 4MN/U, 2KDW, 3KDW, a dodatkowo sam wydawał decyzje w trakcie procesu planistycznego umożliwiające prawomocne zmiany stanu faktycznego granic. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy Wójt tej Gminy wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżących, z ostrożności zaś o jej oddalenie Uzasadniając pogląd o braku interesu prawnego organ wskazał, że sam fakt, iż skarżący są właścicielami działki sąsiadującej z tymi objętymi planem oraz to, że nie zgadzają się z przeznaczeniem tych działek w skarżonym planie nie przesądza o naruszeniu ich interesu prawnego, a co najwyżej faktycznego. O zasadności oddalenia skargi, w ocenie organu, świadczy z kolei to, że mapy, o których mowa w §10 rozporządzenia winny być aktualne na dzień przekazywania projektu planu miejscowego do opinii i uzgodnień, granice przedmiotowych działek uległy zaś zmianie niemal dwa lata po przekazaniu projektu m.p.z.p. do opinii i uzgodnień. Organ podkreślił ponadto, że w zakresie działki skarżących nie dokonano żadnych zmian, a droga 3KDW zlokalizowana jest poza działką skarżących i będzie obsługiwać komunikacyjnie maksymalnie cztery działki, stąd trudno mówić o spodziewanej przez skarżących nadmiernej uciążliwości. Organ podniósł ponadto, że skarżący nie wskazali, które ustalenia planu są sprzeczne z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w przedmiotowej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g."). Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 - dalej jako "u.p.z.p.") plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z [...] sierpnia 2017 r. skierowane do Rady Gminy, zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W odpowiedzi na nie organ zwrócił się o doprecyzowanie, w jaki sposób naruszony został interes prawny skarżących, nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych w tym piśmie. Wezwanie powyższe uznać należy zatem za bezskuteczne. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Odnosząc się do zagadnienia, na które uwagę zwrócił organ w odpowiedzi na skargę, tj. legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma interes prawny do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnym postanowieniem uchwały w odniesieniu choćby do jednej działki, położonej w obszarze objętej planem (vide: wyrok NSA z 19. 06. 2009 r. II OSK 205/09). Wykładnia ta pozwala przyjąć, że skarżący są legitymowani w niniejszej sprawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy nr [...] z uwagi na to, że są właścicielami nieruchomości nr [...] znajdującej się w obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uzasadnia - stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skargową skarżących. Merytoryczne rozpatrzenie skargi doprowadziło jednak Sąd do wniosku, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadził się do oceny prawidłowości procesu sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skarżących skupiły się bowiem na wskazaniu, że w procesie tym organ sporządzający miejscowy plan oparł się o mapy przedstawiające sytuację katastralną objętych tym planem terenów, która to sytuacja w momencie uchwalenia przedmiotowego planu nie była już aktualna. Przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rodzaje wadliwości planu miejscowego powodujące jego nieważność określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występują zatem trzy rodzaje wad planu miejscowego obwarowane sankcją nieważności tego rodzaju aktu. Są nimi: istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadził w powyższym zakresie warunek istotnych naruszeń, o jakich mowa powyżej. Stwierdzenie zatem naruszenia zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania lub właściwości organów w tym zakresie samo w sobie nie stanowi przyczynku do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Uzasadnia takie stwierdzenie naruszenie istotne, tj. takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził - a tym bardziej nie stwierdził istotnych - ani naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego w sprawie, ani naruszeń związanych z właściwością organów sporządzających ten plan, ani też naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. Nie ziściły się zatem przesłanki zawarte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. upoważniające do orzeczenia zgodnie z petitum skargi. Jak wynika z akt sprawy, kopia mapy zasadniczej obrazująca przedmiotowy w sprawie połudnowo-wschodnią część miejscowości C. pochodzi z dnia 23 kwietnia 2013 r. (świadczy o tym pieczęć Zasobu Geodezyjnego widoczna na podkładzie mapowym, na którym sporządzony został zaskarżony plan). Uwidoczniony podział geodezyjny nie uwzględnia zaistniałego w 2016 r. podziału działki nr [...], która oznaczona jest jako sąsiadująca od strony zachodnio-północnej z działką skarżących. Przedmiotowy obszar (działki nr [...]) oznaczone zostały symbolem 4MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej wolnostojącej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Nie ma w art. 17 u.p.z.p. mowy o ewentualnych wymogach dotyczących aktualności map stanowiących podstawę sporządzania projektu planu. Przepis dotyczący tej kwestii znaleźć można za to w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Zgodnie z §10 ust. 1 tego rozporządzenia materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Przepis ten nie wymaga, aby materiały planistyczne, a więc i mapy były aktualne na dzień zatwierdzania projektu miejscowego planu, ale na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia lub sporządzenia projektu planu. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. do projektu miejscowego planu wprowadzane są zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz z rozpatrzonych uwag, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca, albowiem w momencie opiniowania i uzgadniania projektu planu z odpowiednimi organami zmiany geodezyjne jeszcze nie nastąpiły. W związku z tym dokonanie podziału działki [...] w trakcie procedury planistycznej nie obligowało organu do uwidocznienia tej zmiany na rysunku planu, gdyż podział ten nastąpił po przekazaniu projektu planu do opiniowania. Zauważyć należy, że nawet ewentualne sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowiłoby jedynie naruszenie wymagań wynikających z cytowanego rozporządzenia i nie byłoby ono ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Tym bardziej zatem, skoro projekt planu został sporządzony na podstawie map aktualnych na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia, nie ma podstaw do stwierdzenia, że późniejsze przekształcenia geodezyjne uwidocznionych na nim działek uzasadniają twierdzenie o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu. Tylko naruszenie trybu sporządzania planu, który to tryb określony w art. 17 u.p.z.p. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1481/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać ponadto należy, że nawet gdyby przyjąć, że nieujawnienie na mapie stanowiącej podstawę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych, późniejszych podziałów geodezyjnych stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż naruszenie takie nie byłoby naruszeniem istotnym, a więc pozbawione byłoby cechy uzasadniającej stwierdzenie nieważności takiego planu. Zauważyć wszak należy, że podział geodezyjny działki nie zmieniłby ogólnego ustalenia zawartego w planie miejscowym, iż przedmiotowe nieruchomości leżą na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wolnostojącą. Wskazane uchybienie nie miałoby wpływu na ustalenie planistyczne dla obszaru 4MN/U. Zauważyć w tym miejscu należy, w kontekście zarzutów odnośnie wytyczonej w planie drogi wewnętrznej o symbolu 3KDW, że z racji na objęcie w planie przedmiotowego terenu symbolem MN uznać ten obszar należy za "obszar do zainwestowania". Działka nr [...] oznaczona jest bowiem, podobnie jak działka skarżących, symbolem 4MN/U i późniejsze dalsze jej podziały geodezyjne nie miały wpływu na tę kwalifikację. W związku z czym nie tylko dopuszczalne ale wymagane było uwzględnienie wewnątrz tego - terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej i usługowej – sieci dróg wewnętrznych. Droga 3KDW ma status drogi wewnętrznej, a więc z swej istoty będzie ona służyła nieuciążliwej obsłudze komunikacyjnej działek wyodrębnionych na cele mieszkaniowo-usługowe. Słusznie też zauważono w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa droga obsługiwać będzie maksymalnie cztery działki (aktualnie wyodrębnione działki o numerach [...]), a zatem przewidywany drastyczny wzrost uciążliwości w związku z ich używaniem jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut, jakoby organ w sposób nieuprawniony wydawał decyzje związane z podziałem nieruchomości nr [...] oraz zezwalające administracyjnie na ich zabudowę. Okoliczność toczenia się procesu sporządzania planu nie wstrzymuje kompetencji organu administracyjnego do rozpatrywania i wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie podziałów geodezyjnych nieruchomości lub wydawania koniecznych zezwoleń, przy wypełnieniu ustawowych przesłanek, w postaci decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych w tym art 3, 31 i 64 Konstytucji RP, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. A zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca nie została pozbawiona uprawnień właścicielskich - skarżący nadal mogą korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile poprowadzenie drogi wewnętrznej przy granicy działki – choć wciąż poza działką skarżących – ma wpływ na jej atrakcyjność zarówno inwestycyjną, jak i mieszkalną, to jednak nie można uznać by stanowiło to okoliczność naruszającą ich prawo własności. Kwestionowany plan nie narusza zasady równości poprzez preferowanie interesu wspólnoty lub innych osób prywatnych w porównaniu z interesem skarżących, tak samo jak nie preferuje w kontekście spornej drogi wewnętrznej interesu skarżących ponad interes właścicieli nieruchomości wyodrębnionych sąsiednich działek. Na marginesie trzeba zauważyć, że - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - skarżący nie złożyli żadnych uwag do projektu przedmiotowego planu miejscowego w procesie jego tworzenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.