II SA/Bd 1338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XV/94/96 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. P. z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda K. – P., działając na podstawie 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zarzucając naruszenie przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), zwanej dalej "u.z.p.", zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. W. na obszarze wsi C. dotyczącego żwirowni, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda K. – P. wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] W. W. zwrócił się do Wojewody K. - P. o podjęcie czynności nadzorczych względem przywołanej powyżej uchwały w sprawie planu miejscowego. Organ wykonawczy gminy zgłosił organowi nadzoru wątpliwości względem zasad sporządzania wymienionej powyżej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Zdaniem W. W., nie został sporządzony załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (opubl. w Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 17, poz. 116). Zarówno we wskazanym wyżej publikatorze, jak i egzemplarzu pozostającym w posiadaniu organu gminy brak jest stosownego załącznika graficznego. W ocenie organu gminy, powyższe pozwala przyjąć, że przy sporządzeniu przedmiotowej uchwały został naruszony przepis art. 8 ust. 1 u.z.p., co zgodnie z przepisem art. 18 u.z.p. powinno stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały wskazano cyt. "granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu, o którym mowa w ust. 1 są oznaczone na rysunku zmiany planu w skali 1:10000, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały", jednakże, zarówno uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego, jak i jej wersja papierowa będąca w posiadaniu organu gminy, nie zawiera załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały. W ocenie Wojewody z przepisu art. 8 ust. 1 u.z.p. wynika jednoznacznie, że plan miejscowy musi zawierać cześć tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała nie posiada obligatoryjnego elementu wynikającego z przepisu art. 8 ust. 1 u.z.p., co winno skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę W. W. stwierdził, że argumenty przytaczane przez organ nadzoru należy uznać za prawdziwe i podkreślił, że nie dysponuje dokumentacją prac planistycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej powoływana jako "P.p.s.a." kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu skarga Wojewody K. – P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procedury planistycznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. W. na obszarze wsi C. dotyczącego żwirowni. Zaskarżona uchwała z uwagi na swoją treść – uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – powoduje, że należy zakwalifikować ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Skarga Wojewody K. – P. została złożona przez niego jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) nie pozostawia wątpliwości co do formy uchwały w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika bowiem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Wynika z tego jednoznacznie, że plan miejscowy musi zawierać cześć tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Natomiast jak wynika z § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. W. na obszarze wsi C. dotyczącego żwirowni, granice obszaru objętego zmianą miejscowego planu, o którym mowa w ust. 1 są oznaczone na rysunku zmiany planu w skali 1:10000, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały, jednakże, zarówno uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 17, poz. 116), jak jej wersja papierowa będąca w posiadaniu organu gminy, nie zawiera załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak załącznika graficznego, ustalającego granice obszaru objętego projektowaną zmianą planu, stanowiącego integralną część uchwały o uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4.11.2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 999/10 publ. LEX nr 753008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2.04.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 124/12 publ. LEX nr 1138523). Podobnie w doktrynie podkreśla się, że nie ustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa (T. Bąkowski: Komentarz do art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Jako trafny należało zatem uznać podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.z.p., ponieważ rysunek planu jest jego integralną częścią i tym samym ma moc wiążącą. Razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym - art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową i nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jego związanie prawne wynika z integralnego związku z treścią uchwały w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.