II SA/Gl 999/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...)r. nr (..) w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy K. w dniu 30 czerwca 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXI/190/08 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw: K., D., H., J., K., L., L.-O., P.. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.). Uchwałą tą Rada Gminy przystapiła do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw wskazanych w jej tytule, w granicach obowiązywania planów. W § 2 uchwały wskazano, że przedmiotem zmiany są w odniesieniu do każdego z planów, przede wszystkim ustalenia w zakresie: 1) urealnienia i doprecyzowania zapisów dotyczących dopuszczalności lokalizacji określonych funkcji w granicach jednostek planu, 2) doprecyzowania zasad podziału na działki budowlane, wydzielania innych terenów, zasad wydzielania dróg wewnętrznych i dojazdów w terenach zainwestowania, 3) jednoznacznego określenia i urealnienia wskaźników urbanistycznych, w tym dopuszczalnej powierzchni obiektów wyrażonej w m², 4) doprecyzowania ustaleń dotyczących linii zabudowy i innych zasad lokalizowania zabudowy, 5) usunięcie zapisów ewidentnie błędnych, 6) usuniecie sprzeczności miedzy tekstem uchwały a załącznikiem graficznym. W § 3 uchwały wskazano zaś, że "zmiana nie obejmuje załączników graficznych do przedmiotowych uchwał". Wojewoda [...] działający w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargą z dnia 12 marca 2009 r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Uzasadniając zarzut skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała, składa się wyłącznie z części tekstowej i nie zawiera załączników graficznych. Stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. nakazującym sporządzenie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik przedstawiający granice obszaru objętego tą uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Zdaniem Wojewody wprowadzając ten przepis ustawodawca uznał, że posłużenie się rysunkiem planu w celu wskazania terenu, do którego odnosi się taka uchwała stanowi optymalne rozwiązanie w tym zakresie. Organ nadzoru powołał się także na przepis art. 27 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Wojewoda zauważył również, że zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące przedmiotu zmiany każdego z planów miejscowych stoją w sprzeczności z postanowieniami art. 15 u.p.z.p. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (lub zmiany planu) – zdaniem organu nadzoru – powinna dokonywać wyłącznie identyfikacji obszaru objętego projektem planu, bowiem o obowiązkowym zakresie planu rozstrzyga art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Określenie zatem przez radę gminy w § 2 uchwały zakresu zmian które będą dokonywane w poszczególnych planach wkracza w kompetencje organu wykonawczego gminy, a rada nie może narzucać wójtowi ograniczeń w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Gmina K. reprezentowana przez jej Wójta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarga Wojewody nie jest zasadna. Zdaniem Gminy z brzmienia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. należy wyprowadzić wniosek, że nie każda zmiana planu jest zmianą w pełnym zakresie, zatem zakres dokonywanych zmian planu miejscowego jest sprawą otwartą. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu następuje na podstawie wniosku wójta, który w projekcie uchwały określa i uzasadnia zakres zmian. Jeśli ustawa dopuszcza zatem zmianę planu dla ściśle wyodrębnionych, często niewielkich obszarowo terenów, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, by zmianą taką nie objąć jedynie niektórych ustaleń uchwały (tekstu). Ma to miejsce wtedy, gdy w trakcie analizy obowiązującego planu okaże się, że nie ma potrzeby (lub brak jest uzasadnienia) dla wprowadzenia zmian do ustaleń dotyczących granic terenów, linii zabudowy, czy innych – zapisanych jedynie na rysunku planu. Podobnie można wyobrazić sobie też zmianę polegającą wyłącznie na korekcie rysunku planu tylko w zakresie granic niektórych terenów bez zmiany tekstu planu. Zdaniem Gminy ograniczenie zmian jedynie do tekstu uchwały nie oznacza, że w wyniku zmian powstanie dokument niepełny pozbawiony rysunku. Uchwała nie określa bowiem ostatecznej formy dokumentu, a jedynie dokumenty podlegające zmianie. Tym samym zdaniem gminy tylko w świetle literalnego rozumienia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. zarzut o niedołączeniu do uchwały załącznika graficznego określającego granice terenu objętego zmianami, uznać można za zasadny. Sprawa wygląda inaczej, jeśli sięgnie się do innych wykładni, a zwłaszcza wykładni celowościowej. Intencją zapisu dotyczącego dołączenia załącznika graficznego do uchwały jest bowiem jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania planu odnośnie do określonego terenu. W przypadku zatem zmiany opracowania, którego granice zostały już wcześniej jednoznacznie określone i nie są zmieniane, oznacza to objęcie opracowaniem całej gminy x w jej granicach administracyjnych. Spełnienie wymagania ustawowego oznacza wreszcie konieczność określenia granic opracowania w skali 1:1000, a co najwyżej 1:2000, dopiero bowiem na mapach sporządzonych w tej skali możliwe jest jednoznaczne wyznaczenie granic poszczególnych działek, objętych planem bądź jego zmianą. Załącznik taki składałby się jednak wtedy z kilkudziesięciu arkuszy formatu A-3. Dołączenie zaś do uchwały załącznika w skali 1:50000, czy 1:25000 nie spełnia wymagań jednoznacznego określenia granic opracowania. W przypadku zaskarżonej uchwały wszystkie instytucje powiadamiane o przystąpieniu do zmiany planu otrzymały łącznie z uchwałą załącznik graficzny (formalnie niebędący jej częścią) w skali 1:25000. Taki sam załącznik został zamieszczony wraz z uchwałą na stronie internetowej gminy oraz był dostępny w Urzędzie Gminy w okresie wyznaczonym na składanie wniosków do planu (mapę tę umieszczono także w materiałach przekazanych Sądowi – przyp. Sąd ). Gmina wskazała także, że niezależnie od podniesionych zarzutów względem skargi Wojewody zaskarżona uchwała nie pozostaje już w obrocie prawnym, gdyż została zmieniona uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXVI/224/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy K. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 542/09, WSA Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2009 r., nr XXVI/224/08, którą zmieniono uchwałę stanowiącą aktualnie przedmiot zaskarżenia. Skarga kasacyjna od tego wyroku została zaś oddalona wyrokiem naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 300/10. Aktualnie w obrocie prawnym ponownie zatem znalazła się zaskarżona uchwała Rady Gminy K. z dnia 30 czerwca 2008r., Nr XXI/190/2008. W tym stanie rzeczy Sąd postanowieniem z dnia 9 września 2010 r. podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie sądowe. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od prezentacji ustawowych wymogów, jakie winna spełniać uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Wymogi te określone zostały w art. 14 u.p.z.p., bowiem na mocy art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Powyższe unormowanie nakazuje zatem stosowanie do zmiany planu miejscowego przepisów art. 14 - art. 26 u.p.z.p. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który wprowadza wyjątek w przypadku terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planu miejscowego. W świetle ust. 2 tego artykułu integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przywołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że co do formy uchwała o przystapieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak uchwała o przystapieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winna zawierać część tekstową przesadzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Podkreślenia wymaga, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 145). Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia czy zmiany planu miejscowego, winien stanowić mapę z naniesionymi granicami obszaru objętego planem czy jego zmianą. W związku z argumentami skargi podkreślić należy, że ustawa odmiennie, jak to ma miejsce w przypadku samego rysunku planu, nie określa na jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej. Ustawa nie określa także wymagań, co do skali, w jakiej winna zostać sporządzona omawiana mapa, a w szczególności czy ma nią być, jak w przypadku wymogów określonych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., mapa w skali 1:1000, czy też może to być mapa sporządzona w większej skali. Jak się wydaje w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej gminy dopuszczalne jest użycie mapy sporządzonej w skali większej niż 1: 5000, a zatem nawet w skali 1: 25000. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpienia do zmiany planu miejscowego musi być zatem zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. , II SA/Kr 1270/08 [w:] LEX nr 509696). W tym kontekście wskazać również należy, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalać planu dla całego obszaru gminy, czy też zmiany planu w stosunku do całego obszaru objętego planem zmienianym. Z tego również względu brak załącznika graficznego ustalającego granice obszaru objętego projektowaną zmianą planu stanowiącego integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do argumentu gminy o konieczności zastosowania do art. 27 w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. reguł wykładni celowościowej zauważyć należy, że z przekazanej Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę mapy (określonej jako "załącznik do uchwały Rady Gminy K. Nr XXI/190/08, z dnia 30 czerwca 2008 r.") wynika niezbicie, że z terenów objętych projektowanymi zmianami planów wyłączone zostały niektóre obszary, które jak się wydaje były ujęte w planach przewidzianych do zmiany. Skoro zatem w tekście zaskarżonej uchwały nie wskazano jej załącznika graficznego to niemożliwie jest, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, określenie na podstawie samego tekstu uchwały, jakich terenów ujętych w obowiązujących planach miejscowych nie obejmują planowane zmiany. Potraktowanie natomiast przekazanej Sądowi mapy jako załącznika do zaskarżonej uchwały, który na skutek oczywistego przeoczenia nie został wskazany w jej tekście, czyniłoby niezrozumiałymi postanowienia zawarte w § 3 kontrolowanej uchwały. Zgodnie bowiem z tym paragrafem uchwały "zmiana nie obejmuje załączników graficznych do przedmiotowych uchwał". Z przytoczonych wyżej względów uznać należy także, że zamieszczenie w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego zapisów dotyczących planowanego zakresu zmian w obowiązujących planach miejscowych narusza unormowanie art. 27 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzając takie zapisy do przedmiotowej uchwały organ uchwałodawczy gminy wkracza bowiem w kompetencje przyznane w art. 15 ust. 1 tej ustawy jej organowi wykonawczemu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 27 w zw. z art.14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. , a to przesądza o konieczności usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na uwadze upływ roku od dnia podjęcia kontrolowanej uchwały oraz okoliczność, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł o nieważności tej uchwały, stwierdzając jej niezgodność z prawem, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.