II SA/Kr 1270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXII/153/2008 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Nr XXII/153/2008 Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Lesieniec w gminie Iwanowice uchwalonego uchwalą Nr XI/61/03 Rady Gminy Iwanowie z dnia 1 października 2003 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Lesieniec, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz orzeczenie, że do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu uchwała nie podlega wykonaniu w przypadku korzystnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dla strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXII/153/2008 Rada Gminy w Iwanowicach przystąpiła do sporządzenia zmiany tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Lesieniec w Gminie Iwanowice uchwalonego uchwałą Nr XI/61/03 Rady Gminy Iwanowie z dnia 1 października 2003 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Lesieniec. Zgodnie ze sprawowanym nadzorem przedmiotowa uchwała została oceniona w oparciu o przedstawioną dokumentację planistyczną pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Strona skarżąca podnosi, iż Rada Gminy przystępując do zmiany niniejszego planu nie spełniła wymogu wynikającego z normy art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z cytowaną normą, Rada Gminy podejmuje uchwalę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, integralną zaś częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Przedmiotowa zaś uchwała nie zawiera niniejszego załącznika graficznego, co stanowi o jej sprzeczności z prawem. Uchwała o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z woli ustawodawcy stanowi integralną całość, na którą zgodnie z tym co podniesiono powyżej składa się część tekstowa i warstwa graficzna uchwały. Dotyczy to także sytuacji, gdy zamierzona zmiana planu ma obejmować wyłącznie część graficzną. Strona skarżąca podnosi także, iż w jej ocenie zapis § 3 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 68, poz. 449 z późn. zm.), poprzez wprowadzenie wymogu publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Przywołany przepis ustawy zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a do których należą m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz gminy. Jednakże kwestionowana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego nie stanowi żadnego spośród aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem w ocenie strony skarżącej nie zawiera w swej treści regulacji o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Nie zawiera ona również żadnej regulacji normatywnej, a w tym w szczególności tzw. novum normatywnego. Pomimo iż żaden przepis prawa nie statuuje legalnej definicji aktu prawa miejscowego, doktryna oraz orzecznictwo wskazują na wyszczególnione wyżej cechy, które powinna posiadać uchwała będąca takim aktem. Podano w skardze, że w zakreślonym 30 dniowym terminie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organ nadzoru nie stwierdził nieważności zapisów przedmiotowej uchwały, z uwagi na wielość i różnorodność problematyki, która musiała być rozstrzygnięta w postępowaniu wyjaśniającym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwanowice wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Z treść art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 14 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 cyt. ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowano w art. 14 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jakakolwiek zmiana miejscowego planu, również zmiana częściowa dotycząca chociażby samego tekstu planu, nie może być dokonana z pominięciem trybu przewidzianego w ustawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy uchwałą rozpoczynającą procedurę uchwalania planu miejscowego jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając treść art. 27 ustawy należy zatem przyjąć, że uchwałą rozpoczynającą procedurę uchwalania zmiany planu miejscowego jest analogicznie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od planowanego zakresu zmiany planu, uchwała ta musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść. Zaskarżona uchwała została podjęta wbrew ustawowej regulacji o charakterze proceduralnym wskazującym na formę i elementy składowe uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wbrew wymogowi określonemu w art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Ustawodawca nie przewidział odstępstw od formy uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od zakresu projektowanych zmian. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie zawiera załącznika graficznego i jako taka jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Uchwała ta pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, publ. OSP z 1991 r., nr 3, poz. 129). Nie można zatem uchybienia organu traktować jako nieistotnego naruszenia prawa rozumianego jako naruszenia drobnego, mało znaczącego, niedotyczącego istoty zagadnienia (por.: Z. Kmieciak: W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową, publ. Samorząd Terytorialny z 1994 r., nr 3, s. 30-31). W doktrynie podkreśla się, że nieustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa (T. Bąkowski: Komentarz do art.14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Iwanowice pozostaje również w sprzeczności z treścią art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r., nr 68, poz. 449) określającego katalog aktów i czynności podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W zakresie uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gmin katalog ten obejmuje wyłącznie akty prawa miejscowego i porozumień w sprawie wykonywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego, a także między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy tego rodzaju porozumień, nie ma też charakteru aktu prawa miejscowego (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art.14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Pod pojęciem aktów prawa miejscowego rozumie się akty administracyjne generalne, zawierające normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa, skierowane do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny i ustalające ciążące na nich obowiązki lub służące im uprawnienia, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego ustawowego upoważnienia i ogłoszone w sposób prawem przewidziany (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 75-76). Uchwały zawierające akty prawa miejscowego są zawsze aktami o charakterze generalnym, powszechnie obowiązują na terenie całej jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczą i stanowią o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów prawa. W literaturze definiuje się uchwałę organu samorządu terytorialnego będącą aktem prawa miejscowego jako uchwałę organu samorządu terytorialnego zawierającą przepisy powszechnie obowiązujące, będącą formą działania organu stanowiącego (lub wyjątkowo innego organu właściwego), której wynikiem jest wiążący akt woli podjęty w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (regionalnym), oparty na ustawowym upoważnieniu i należycie ogłoszony (por.: D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 256). Tryb ogłaszania uchwał w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (również w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia jego zmiany) reguluje art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia, a także zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że treść § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym uchwała ta wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz treścią art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści tych przepisów. Z tego również względu należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwałą jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała Nr XXII/153/2008 Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 sierpnia 2008 r. jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr XXII/153/2008 Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 sierpnia 2008 r. W sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały określona w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gdyż nie upłynął rok od chwili jej podjęcia. Mając na uwadze wskazane wyżej dwa rodzaje uchybień organu gminy, których stwierdzenie nie wiąże się z koniecznością kilkumiesięcznej analizy sprawy, nie można zaakceptować wyjaśnienia przez organ nadzoru przyczyn, dla których nie zrealizował on w ustawowym 30 dniowym terminie swoich kompetencji nadzorczych. Na gruncie przedmiotowej sprawy niezrozumiałe jest stwierdzenie tego organu, iż nie stwierdził on nieważności zapisów przedmiotowej uchwały "z uwagi na wielość i różnorodność problematyki, która musiała być rozstrzygnięta w postępowaniu wyjaśniającym". Konieczne jest w tym stanie rzeczy zasygnalizowanie, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może zastosować tryb wystąpienia sygnalizacyjnego określony w art. 155 Prawa o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.