IV SA/Wa 821/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał - oddala skargę - Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2005 r., działając na podstawie art. 91 w związku z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność następujących uchwał Rady Gminy P. podjętych na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r.: 1. [...] w sprawie zobowiązania wójta do wystąpienia do S. w P. w celu uzyskania od S. dokumentów stwierdzających posiadanie tytułu prawnego do budynków na działkach nr [...] w P., nr [...] w P., nr [...] w B.; 2. [...] w sprawie zobowiązania wójta do podpisania umów najmu z użytkownikami budynków dyskoteki "P." w P., sklepu spożywczego w P.; 3. [...] w sprawie zobowiązania wójta do wyegzekwowania niesłusznie pobranych czynszów za okres użytkowania przez S. w P. nieruchomości stanowiących własność gminy; 4. [...] w sprawie zobowiązania wójta do wystąpienia do Nadzoru Budowlanego Starostwa Powiatowego w G. o uzyskanie dokumentacji potwierdzającej wydanie pozwolenia na zmianę przeznaczenia magazynu zbożowego i sklepu żelaznego na budynek odpowiadający warunkom dyskoteki oraz uzyskanie pozwolenia na jego modernizację; 5. [...] w sprawie zobowiązania wójta do wystąpienia do gazowni w celu uzyskania dokumentów potwierdzających uzyskanie pozwolenia na wykonanie przyłącza gazowego do budynku dyskoteki; 6. [...] w sprawie zobowiązania wójta do udostępnienia kompletnej dokumentacji według zapotrzebowania Komisji Rewizyjnej i nie utrudniania pracy tej Komisji; 7. [...] w sprawie udzielenia wotum nieufności radcy prawnemu; 8. [...] w sprawie zobowiązania wójta do odebrania majątku po byłej Gminnej Spółdzielni "S." w B. od S. w P.; 9. [...] w sprawie powiadomienia Prokuratury, Najwyższej Izby Kontroli oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej o niegospodarności wójta w zakresie gospodarki mieniem gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...], powołując się na treść protokołu z sesji oraz zawiadomienia o jej zwołaniu stwierdził, że radni otrzymali tylko porządek obrad sesji, nie doręczono mi natomiast projektów uchwał, które zostały podjęte na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. Organ nadzoru podniósł, że porządek obrad nie przewidywał podjęcia uchwał w żadnym z jego punktów. Nie został on przez radnych zmieniony i nie poddano go pod głosowanie. Przyjęto natomiast, iż wnioski przedstawione przez Komisję Rewizyjną stanowią projekty uchwał i te przez radnych zostały przegłosowane. Rada Gminy podejmując uchwały w takim trybie dopuściła się naruszenia art. 20 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów Statutu i tym samym dopuściła się naruszenia przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, co zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda uznał, że wymienione uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, gdyż powołany przez Radę Gminy P. we wszystkich uchwałach przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla rady do podejmowania uchwał w zakresie rozporządzania mieniem komunalnym, zastrzeżonych przez ustawodawcę na rzecz innych organów. Zarządzanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta, natomiast rada, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym winna określić zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W zakwestionowanych uchwałach do określenia wspomnianych zasad nie doszło, a uchwały dotyczące zarządu mieniem komunalnym zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda podniósł także, że uchwała nr [...] w przedmiocie wyrażenia wotum nieufności radcy prawnemu zapadła z rażącym naruszeniem art. 3 i 3¹ kodeksu pracy. Organ nadzoru podkreślił, że radca prawny zatrudniony jest w Urzędzie Gminy przez Wójta, który zgodnie z art. 3 kodeksu pracy jest jego pracodawcą, zaś zgodnie z art. 3¹ kodeksu pracy czynności za pracodawcę w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką lub inna wyznaczona do tego osoba. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy P., domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 i 1a, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.. Zdaniem Rady Gminy P. Wojewoda [...] bezpodstawnie przyjął, że porządek obrad sesji Rady nie przewidywał podjęcia uchwał. Skarżąca zwróciła uwagę, że w punkcie 6 zaproszenia na sesję Rady w dniu [...] grudnia 2004 r. zaplanowano rozpatrzenie spraw związanych z G. w P., a podjęte uchwały dotyczą mienia należącego poprzednio do tej spółdzielni. Ponadto podniosła, że celem uchwał było zmobilizowanie Wójta do podjęcia działań, których zakres i sposób określone zostały w innych, wcześniejszych uchwałach. W związku z tym zasadnie wskazano jako podstawę prawną podjętych uchwał art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w gestii rady gminy leży każda sprawa dotycząca gminy w tym dbałość o właściwe funkcjonowanie jej organu a takim jest wójt. Mając na uwadze, że uchwały miały na celu usprawnienie działalności organów gminny zbędne było odwoływanie się do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy P. podniosła także, że zarzut naruszenia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów kodeksu pracy jest niezasadny, albowiem radca prawny nie jest pracownikiem Urzędu Gminy w P. a co za tym idzie normy kodeksu pracy nie mają zastosowania. Skarżąca stwierdziła, że zwrócenie uwagi na nienależyte wykonywanie przez radcę prawnego umowy zlecenia, w formie wotum nieufności "...jest może nieco przesadne, ale w pełni celowe." Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy P. podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte po upływie 30 dniowego terminu, gdyż organ nadzoru otrzymał uchwały w dniu [...] grudnia 2004 r., co oznacza, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał dnia [...] stycznia 2005 r., natomiast zostało ono "...przekazane (nadane na pocztę)..." w dniu [...] stycznia 2005 r. Skarżąca podniosła także, że Wojewoda [...], z naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie pouczył Rady o konieczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że Rada Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. postanowiła wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powierzając wykonanie uchwały Przewodniczącej Rady. Skarga do Sądu została wniesiona przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa udzieliła Przewodnicząca Rady. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym osobowość prawną posiada gmina, która działa poprzez swoje organy, zaś organem wykonawczym jest wójt (art. 26 ust. 1 ustawy) i to on powinien wnieść skargę do sądu. Jeżeli przyjąć, że na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Radę jej Przewodnicząca uzyskała legitymację do reprezentowania Rady przed Sądem, to zdaniem Wojewody, zakres tego pełnomocnictwa nie obejmował prawa do udzielania dalszych pełnomocnictw. Ustanowienie pełnomocnika procesowego nastąpiło z przekroczeniem umocowania, a skoro tak, to skarga wniesiona przez osobę nieuprawnioną powinna zostać odrzucona. Argumentując słuszność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] ponownie wskazał na naruszenie, przy podejmowaniu zakwestionowanych uchwał, zasad określonych w art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet uwzględniając, iż radca prawny nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę to uchwała o wyrażeniu w stosunku do niego wotum nieufności jest sprzeczna z prawem, gdyż żaden przepis nie wyposażył Rady w taką kompetencję. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane w dniu [...] stycznia 2005 r., a więc przed upływem 30 dni od doręczenia uchwał, zaś strona skarżąca nie przedstawiła dowodu podważającego powyższą okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim należało odnieść się do wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej przez osobę nieuprawnioną. Przy czym rozważenia wymagało, zarówno to czy rada gminy jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jak i kwestia prawidłowości ustanowienia pełnomocnika procesowego strony skarżącej. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust.3). Do złożenia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że rada gminy nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę (zarządzenie) zakwestionowane przez organ nadzoru. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia regulacja zawarta w art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Skoro ustawodawca przewidział swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zakładając jego racjonalność, należy przyjąć, że wspomniane uprawnienie przysługuje także tej radzie gminy, która podjęła uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Podkreślenia wymaga, że także w art. 92a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określając termin wyznaczenia rozprawy przez sąd administracyjny, odnosi go do przypadku złożenia skargi przez organ gminy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że okoliczność, iż jako stronę skarżącą oznaczono radę gminy a nie samą gminę, w tym konkretnym wypadku, nie mogła przesądzać o niedopuszczalności skargi, zwłaszcza, gdy się uwzględni przedmiot uchwał zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym i konfliktową sytuacji istniejącej między Radą Gminy P. a Wójtem. Następnie należało rozważyć czy Przewodnicząca Rady, której powierzono wykonanie uchwały w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] była upoważniona do ustanowienia pełnomocnika procesowego, mimo braku w uchwale umocowania do udzielania dalszych pełnomocnictw. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że Rada Gminy P. nie ustanowiła Przewodniczącej Rady swym pełnomocnikiem, lecz powierzyła jej wykonanie uchwały z dnia [...] lutego 2005 r., zatem nie chodzi tu o zakres pełnomocnictwa, w szczególności rozważenie, czy obejmowało ono umocowanie do udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie Sądu wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje umocowanie do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi. Niewątpliwie zaliczyć do nich należy ustanowienie pełnomocnika procesowego. Wniesienie skargi przez radcę prawnego z powołaniem na pełnomocnictwo udzielone przez podmiot, któremu rada gminy powierzyła wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek Wojewody [...] o odrzucenie skargi jest niezasadny. Przechodząc do zarzutów skargi przede wszystkim należało rozważyć kwestię zachowania przez Wojewodę [...] terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z akt sprawy wynika, że uchwały podjęte na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. zostały doręczone Wojewodzie [...] dnia [...] grudnia 2004 r. (kserokopia dowodu doręczenia w aktach przedstawionych przez organ), zatem termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływał 22 stycznia 2005 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało przez Wojewodę [...] wydane dnia [...] stycznia 2005 r. Wobec powyższego należało przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z zachowaniem ustawowego terminu. Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu nadanie przesyłki poleconej i doręczenie rozstrzygnięcia stronie skarżącej po dniu 22 stycznia 2005 r. zauważyć należy, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa termin , w jakim dopuszczalne jest orzeczenie o nieważności uchwały, a nie termin w jakim rozstrzygnięcie nadzorcze ma być doręczone stronie. Z treści aktu wydanego przez organ nadzoru wynika, że nastąpiło to [...] stycznia 2005 r. i w ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania tej daty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że istotnie rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało błędne pouczenie co do trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże mimo braku pouczenia, że skargę należy wnieść za pośrednictwem organu, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy P. postąpiła zgodnie z wymaganiami art. 54 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwały i zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym sprzeczność ta ma być wynikiem istotnych naruszeń prawa, w przeciwnym bowiem wypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Do istotnych naruszeń przepisów skutkujących stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia należy zaliczyć między innymi te, które regulują procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiedniego trybu i czasu umożliwiającego radnym podjęcie decyzji co do udziału w sesji i właściwego przygotowania się do niej. Radni muszą mieć możliwość zapoznania się z projektami uchwał, które mają być podjęte, rozważenia argumentów przemawiających za przyjęciem określonych rozwiązań lub przeciwko nim. Doręczenie radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał ma na celu umożliwienie radnym właściwe wykonywanie ich obowiązków. Oraz ochronę przed zaskakiwaniem ich koniecznością uczestniczenia w podejmowaniu uchwał, do podjęcia których nie mogli należycie przygotować się. Jak wynika z zawiadomienia o zwołaniu sesji Rady Gminy P. na dzień [...] grudnia 2004 r. w porządku obrad nie przewidziano podejmowania uchwał i w związku z tym nie dołączono ich projektów. Z protokołu sesji nie wynika, by w jej trakcie doszło do uzupełnienia, czy też zmiany porządku obrad. Mimo to Rada Gminy P. podjęła na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. 9 uchwał. Niewątpliwie doszło w ten sposób do naruszenia przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał. Nie można bowiem uznać za zgodne z prawem podejmowanie uchwał, wbrew przyjętemu porządkowi obrad. W związku z takim działaniem Rady należy uznać, że Wojewoda [...] słusznie przyjął, iż doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził nieważność wszystkich uchwał podjętych na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. Powyższej oceny nie może zmienić powoływanie się przez stronę skarżącą na punkt 6 porządku obrad, który przewidywał sprawozdanie Komisji Rewizyjnej z prac nad gospodarowaniem majątkiem gminnym po [...] "S." w P. oraz punkt 7, zgodnie z którym Rada Gminy miała zająć stanowisko "w powyższej sprawie". Niezależnie od tego, że radnym nie doręczono projektów uchwał to nie sposób przyjąć, że zajęcie stanowiska jest równoznaczne z podjęciem uchwały. Dodać także należy, że niektóre uchwały nie miały bezpośredniego związku ze sprawozdaniem Komisji Rewizyjnej ( np. uchwała nr [...] w sprawie udzielenia wotum nieufności radcy prawnemu). Wskazane naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał prowadzi do wniosku, że są one sprzeczne z prawem, a co za tym idzie istniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności przez organ nadzoru. Z podanych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)