II SA/Bd 1340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ Starosta [...] umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę galerii, zmianę konstrukcji dachów nad budynkami gospodarczymi w [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z wycofaniem w dniu 18 grudnia 2009r. przez wnioskodawców: M. i U. W. wniosku wraz z przedłożoną do zatwierdzenia dokumentacją. Dodatkowo pismem z dnia 9 lutego 2011r. wnioskodawcy potwierdzili swoją rezygnację z ubiegania się o pozwolenie na budowę, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. U. sprzeciwiając się umorzeniu tego postępowania, gdyż - jej zdaniem – orzeczenie to nie uwzględnia interesu społecznego. Podkreśliła, że w postępowaniu nie został wyczerpany tryb określony w art. 105 §2 kpa, warunkujący wydanie decyzji o umorzeniu postępowania od braku sprzeciwu pozostałych stron. Wojewoda [...] decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że wobec wycofania wniosku o pozwolenie na budowę nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania i brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 105 §2 kpa ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, t.j. postępowanie toczy się na wniosek więcej niż jednej strony, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się B. U., która wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W skardze tej oraz piśmie procesowym z 14.03.2012r. skarżąca podkreśliła, że organy prowadząc postępowanie naruszyły art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne określenie stron niniejszego postępowania. W ocenie B. U. w prowadzonym postępowaniu organy winny również dokonać merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności w świetle podnoszonego przez skarżącą zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej przez wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę znajduje podstawy w dyspozycji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej kpa). Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty lub nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. III SA 2225/01 Biul.Skarb. 2003/6/25). W rozpoznawanej sprawie sporną pozostawała kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia wniosku. Zdaniem skarżącej taki przypadek nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, skoro uczestnicy nie wypowiedzieli się co do definitywnej rezygnacji z zamierzenia inwestycyjnego, a nadto w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na dopuszczenie się przez inwestorów do samowoli budowlanej. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie zatem postępowania administracyjnego, w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową. Tylko bowiem poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., dany podmiot staje się stroną zainicjowanego przez siebie postępowania. Konsekwencją wnioskowego charakteru postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest uprawnienie do cofnięcia wniosku. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę galerii, zmianę konstrukcji dachów nad budynkami gospodarczymi w[...], na podstawie wniosku złożonego przez M. i U. W. w trybie art. 28ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.Nr z 2010r. Nr 243, poz.1623). Jednocześnie bezspornym w sprawie pozostaje, że wnioskodawcy w dniu [...] cofnęli wniosek. Dodatkowo pismem z dnia [...]r. wnioskodawcy potwierdzili swoją rezygnację z ubiegania się o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2011r.sygn. I OSK 1397/10, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001r. o sygn. akt V SA 381/01 wyrażono pogląd, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (orzeczenie dostępne w systemie komputerowym LEX pod numerem 78917). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała. Wnioskodawcy M. i U. W. zadysponowali postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na ich wniosek. W tej sytuacji cofnięcie wniosku było dla organu wiążące. Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawcy nie zrezygnowali z rozbudowy domu w przyszłości, co wymagać będzie złożenia przez nich nowego wniosku o pozwolenie na budowę. Wniosek ten zainicjuje jednak nową, odrębną od wyznaczonej uprzednim żądaniem sprawę administracyjną,. Podkreślić przy tym należy, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne. Oznacza to, że Wojewoda [...] właściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., skoro wnioskodawcy cofnęli wniosek o pozwolenie na budowę. Bez znaczenia dla orzeczenia o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek ma powoływana przez skarżącą okoliczność dokonanej przez inwestorów samowoli budowlanej. Zauważyć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał skarżącej organ właściwy w tym zakresie. Zbadanie i ocena, czy zarzuty samowolnego wykonywania robót budowlanych są zasadne nie należy bowiem do organów administracji architektoniczno- budowlanej, tylko do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który otrzymał do wiadomości zaskarżona decyzję. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia przez organ I instancji kręgu podmiotów, którym przysługiwać powinien status strony w tym postępowaniu, to należy podnieść w pierwszym rzędzie, że wobec cofnięcia podania o pozwolenie na budowę przez wnioskodawców kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd rozpoznający niniejszą skargę. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest istotne, gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.06.2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1454/05 publ. w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej stwierdzono, cofnięcie wniosku spowodowało obiektywną bezprzedmiotowość postępowania. Okoliczność ta obligowała więc organ I instancji do umorzenia postępowania. Ponieważ organ wydał decyzję tej treści, a rozstrzygnięcie to prawa nie narusza, to skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).