II SA/Bd 1342/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa G. P. W. pismem z [...] września 2021 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1) art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej; 2) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 5 ust. 2 i § 23 statutu sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa i sołtysa, podczas gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 3) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt 2 statutu sołectwa, że to sołectwo decyduje w sprawie "wyboru" organów wykonawczych, a do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy "wybór" sołtysa i rady sołeckiej, pomimo tego, że u.s.g. stanowi w art. 36, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 23 pkt 4 statutu sołectwa, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy "przewodniczenie radzie sołeckiej"; 5) art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w statucie sołectwa treści przepisów ustawowych: - w § 8 ust. 1: "zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., - w § 16 ust. 1: "sołtys jest organem wykonawczym" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., - w § 16 ust. 1: "rada sołecka wspomaga sołtysa" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., - w § 20 ust. 1, co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 2 u.s.g. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę W. B. wniósł o jej oddalenie i niestwierdzanie nieważności, ewentualnie jedynie o wskazanie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Organ gminy podniósł, że zarzucane w skardze nieprawidłowości nie miały charakteru istotnych naruszeń prawa, w szczególności użycie wytkniętych w skardze sformułowań należy rozpatrywać w kategoriach nieprawidłowości semantycznych. Wójt dostrzegł, że wskazane powtórzenia wyrażeń ustawowych miały charakter dosłowny i uzasadnione były względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Zwrócił uwagę na art. 94 ust. 1 u.s.g., wskazując, że niezasadne byłoby stwierdzenie nieważności uchwały podjętej 13 lat temu, a która już zresztą nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. O konsultacjach z mieszkańcami wypowiada się art. 5a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia, w określonym w uchwale trybie, konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide: wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.). Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami konkretnych proponowanych regulacji i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na formalnym zorganizowaniu spotkania (zebrania wiejskiego) w czasie którego informuje się uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W niniejszej sprawie Rada Gminy przedłożyła dokumenty, które nie pozwalają uznać, że przed podęciem zaskarżonej uchwały z mieszkańcami sołectwa G. przeprowadzono konsultacje we wskazanym wyżej rozumieniu. Przedłożony "Protokół z wyborczego zebrania wiejskiego" przeprowadzonego [...] stycznia 2007 r. wskazuje, że zaopiniowanie statutu sołectwa ujęte zostało jako jeden z punktów zebrania zwołanego – jak wynika z części tytułowej – w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Statut sołectwa został przyjęty jednogłośnie po przedłożeniu zebraniu wiejskiemu jego projektu przez sekretarza gminy. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że doszło do uprzedniego (tj. przed ww. zebraniem) poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przeprowadzenia konsultacji w sprawie uchwalenia nowego statutu jednostki pomocniczej oraz realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa. Element społecznej kontroli regulacji dotyczącej organizacji jednostki pomocniczej gminy nie przybrał zatem formy konsultacji przed uchwaleniem statutu, ale sprowadzony został do wyłożenia projektu na tym samym posiedzeniu, na którym doszło do opiniowania projektu statutu. Z dokumentów nie wynika, że zaistniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem statutu. Bez znaczenia pozostaje przy tym jego "jednogłośne" przyjęcie, kiedy ułamek uprawnionych do głosowania mieszkańców miał wgląd w projekt uchwały. Nie ma dowodu na to, że prawidłowo obwieszczono o wyłożeniu projektu do konsultacji, o terminie i miejscu tego wyłożenia, ewentualnie terminie i miejscu zebrania, na którym konsultacje w tym właśnie konkretnym przedmiocie (statutu sołectwa) miano przeprowadzić. Przedmiotowa uchwała została podjęta bez przepisanego trybu i bez poinformowania nawet mieszkańców sołectwa o takim zamiarze (jak wskazano – zebranie wiejskie zwołano w sprawie przeprowadzenia wyboru sołtysów i rad sołeckich, co wynika z protokołu). Wadliwych czynności towarzyszących uchwaleniu spornego statutu nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3930/19 – dostępny jw.). W przedmiotowej sprawie takich rzeczywistych konsultacji odnośnie statutu uchwalonego zaskarżoną uchwałą nie przeprowadzono. Nie wskazuje na to bowiem przedstawiony przez organ materiał dowodowy. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ, wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), nie przedstawił Sądowi wszystkich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie i przebieg konsultacji – Sąd zobowiązany jest przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone w takim zakresie i w taki sposób, jak wynika to z nadesłanych akt sprawy. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyroki WSA w Bydgoszczy z 28 lipca 2021 r., II SA/Bd 399/21, z 10 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 408/21 – dostępne jw.). W tej sytuacji zbędne stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Odnosząc się jednak do stanowiska odpowiedzi na skargę, jakoby niecelowym było orzekanie o nieważności uchwały podjętej 13 lat temu i już nieobowiązującej, Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – powoduje stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Podjęcie nowej uchwały w przedmiotowym zakresie (uchwalenie nowego statutu) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ podjęty akt nie wyeliminował zaskarżonej uchwały ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.