II SA/Bd 1343/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 r., nr V/38/07 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Boża Wola stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr V/38/07 z dnia 30 marca 2007 r. Rada Gminy Baruchowo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.), uchwaliła statut sołectwa Boża Wola. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 5 ust. 2 i § 23 statutu, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa i sołtysa, podczas gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 3. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt 2 statutu, że to sołectwo decyduje w sprawie "wyboru" organów wykonawczych, a do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy "wybór" sołtysa i rady sołeckiej, pomimo tego, że u.s.g. stanowi w art. 36, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 23 pkt 4 statutu, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy "przewodniczenie radzie sołeckiej"; 5. art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w zw. z § 145 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie treści art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. w statucie: 1) w § 8 ust. 1: "zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie", 2) w § 16 ust. 1: "sołtys jest organem wykonawczym" 3) w § 16 ust. 1: "rada sołecka wspomaga sołtysa", 4) w § 20 ust. 1. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Skarżący wskazał na zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu (w przesłanych przez organ dokumentach nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie tej czynności) oraz na przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Baruchowo wniósł o jej oddalenie i niestwierdzanie nieważności, ewentualnie jedynie o wskazanie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Organ gminy podniósł, że zarzucane w skardze nieprawidłowości nie miały charakteru istotnych naruszeń prawa, w szczególności użycie wytkniętych w skardze sformułowań należy rozpatrywać w kategoriach nieprawidłowości semantycznych. Wójt dostrzegł, że wskazane powtórzenia wyrażeń ustawowych miały charakter dosłowny i uzasadnione były względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Zwrócił uwagę na art. 94 ust. 1 u.s.g., wskazując, że niezasadne byłoby stwierdzenie nieważności uchwały podjętej 13 lat temu, a która już zresztą nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu), organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4.09.2018 r., III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z 3.09.2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia, w określonym w uchwale trybie, konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 852/20). Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami konkretnych proponowanych regulacji i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na formalnym zorganizowaniu spotkania (zebrania wiejskiego) w czasie którego informuje się uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W niniejszej sprawie Rada Gminy Baruchowo przedłożyła dokumenty, które nie pozwalają uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, przeprowadziła ona uprzednio konsultacje we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Boża Wola, a którego statut uchwaliła zaskarżoną uchwałą. Rada Gminy nie podjęła przez uchwaleniem przedmiotowego statutu uchwały w sprawie trybu przeprowadzania na terenie gminy konsultacji z mieszkańcami. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika także, że w sprawie doszło do należytego uprzedniego poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przeprowadzenia konsultacji w sprawie uchwalenia nowego statutu jednostki pomoc pomocniczej oraz realnego umożliwienia wszystkim jej mieszkańcom wyrażenia opinii w zakresie projektu uchwalanego w całości statutu sołectwa. Przedłożony protokół z wyborczego zebrania wiejskiego przeprowadzonego w dniu 12 stycznia 2007 r. wskazuje, że zaopiniowanie statutu sołectwa ujęte zostało jako jeden z punktów zebrania zwołanego – jak wynika z części tytułowej – w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Statut sołectwa został przyjęty jednogłośnie po przedłożeniu zebraniu wiejskiemu jego projektu przez sekretarza gminy (w protokole zaznaczono, że w przedmiotowym zebraniu wzięło udział mniej 20% uprawnionych, tj. na 103 osoby uprawnione udział wzięło 18 osób). Element społecznej kontroli poddanej pod regulacji dotyczącej organizacji jednostki pomocniczej gminy nie przybrał zatem formy konsultacji przed uchwaleniem statutu, ale sprowadzony został do wyłożenia projektu na tym samym posiedzeniu, na którym doszło do opiniowania projektu statutu. Z dokumentów nie wynika, że zaistniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem statutu. Bez znaczenia pozostaje przy tym jego "jednogłośne" przyjęcie, kiedy tylko ułamek uprawnionych do głosowania mieszkańców miał wgląd w projekt uchwały. Nie ma dowodu na to, że prawidłowo obwieszczono o wyłożeniu projektu do konsultacji, o terminie i miejscu tego wyłożenia, ewentualnie terminie i miejscu zebrania, na którym konsultacje w tym właśnie konkretnym przedmiocie (statutu sołectwa) miano przeprowadzić. Przedmiotowa uchwała została podjęta bez przepisanego trybu i bez poinformowania nawet mieszkańców sołectwa o takim zamiarze (jak wskazano – zebranie wiejskie zwołano w sprawie przeprowadzenia wyboru sołtysów i rad sołeckich, co wynika z protokołu). Wadliwych czynności towarzyszących uchwaleniu spornego statutu nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (ww. wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19). W przedmiotowej sprawie takich rzeczywistych konsultacji odnośnie statutu uchwalonego zaskarżoną uchwałą nie przeprowadzono. Nie wskazuje na to bowiem przedstawiony przez organ materiał dowodowy. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ, wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), nie przedstawił Sądowi wszystkich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie i przebieg konsultacji – Sąd zobowiązany jest przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone w takim zakresie i w taki sposób, jak wynika to z nadesłanych akt sprawy. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyroki WSA w Bydgoszczy z 28.07.2021 r., II SA/Bd 399/21, z 10.08.2021 r., II SA/Bd 408/21). W tej sytuacji zbędne i bezprzedmiotowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Odnosząc się jednak do stanowiska odpowiedzi na skargę, jakoby niecelowym było orzekanie o nieważności uchwały podjętej 13 lat temu i już nieobowiązującej, Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – powoduje stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Podjęcie nowej uchwały w przedmiotowym zakresie (uchwalenie nowego statutu) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ podjęty akt nie wyeliminował zaskarżonej uchwały ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.