II SA/Bd 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. II SA/Bd 135/08 UZASADNIENIE W dniu 3 września 2007 r. skarżąca E. L. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta B. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę E. Ł. na okres zasiłkowy 2007/2008. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 23 lit. c, pkt 24 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 i art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.ś.r."), § 2 ust. 2, pkt 6, lit. m, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), § 1 i § 7-8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – E. Ł. Organ pierwszej instancji ustalił, iż przeciętny miesięczny dochód w rodzinie skarżącej w roku 2006 wyniósł [...] zł tj. [...] zł na osobę, przekraczając tym samym o [...] zł kryterium dochodowe (wynoszące 504 zł przeciętnie miesięcznie na osobę w rodzinie), wymagane do przyznania wskazanych świadczeń. Kwota przekroczenia jest przy tym wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego tj. od kwoty 48 zł. Prezydent wskazał, iż przy obliczaniu dochodu rodziny nie dokonano jego pomniejszenia o kwotę zasiłku chorobowego, jaki skarżąca otrzymała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. w okresie od 1 czerwca 2006 r. do 3 września 2006 r. (tj. po utracie w dniu [...] r. pracy w [...] Urzędzie Skarbowym w B.) oraz o kwoty wypłacone na rzecz dzieci skarżącej z funduszu emerytalnego [...] "po zmarłym ojcu". Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, iż wypłacony w 2006 r. zasiłek chorobowy jak i środki wypłacone przez fundusz emerytalny należało potraktować jako dochód utracony - co spowodowałoby, że rodzina spełniałaby wymagane kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że prawo do zasiłku rodzinnego jest uzależnione między innymi od wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2007/2008 przyjmowany jest dochód rodziny z 2006 r. Powołało się na art. 5 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Dalej organ II instancji podał, że gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje - zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r. W przekonaniu Kolegium nie ma możliwości pomniejszenia dochodu rodziny wnioskodawczyni o kwotę dochodu uzyskanego w 2006 r. z tytułu zasiłku chorobowego, który skarżąca otrzymała po rozwiązaniu stosunku pracy w okresie od 1 czerwca 2006 r. do 3 września 2006 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. w kwocie [...] zł. oraz kwot wypłaconych z otwartego funduszu emerytalnego [...] na rzecz dzieci Ł. i E. Ł. w wysokości [...] zł. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 1 lit a u.ś.r. – ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ wskazał, iż kwoty wypłacone po śmierci członka otwartego funduszu emerytalnego wskazanej przez niego osobie lub członkowi jego najbliższej rodziny, w rozumieniu przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.) uważa się za przychody z innych źródeł, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Stosowanie zaś do art. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 142, poz. 1514 ze zm.) nabycie w drodze spadku środków zgromadzonych na rachunku zmarłego członka otwartego funduszu emerytalnego nie podlega podatkowi od spadków i darowizn. Zdaniem Kolegium dochodów uzyskanych w 2006 r. przez rodzinę skarżącej z tytułu zasiłku chorobowego oraz kwot wypłaconych z otwartego funduszu emerytalnego nie można również potraktować jako dochodów utraconych, ponieważ nie zostały jako takie wymienione w art. 3 pkt 23 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, podtrzymując swoje stanowisko, że zarówno zasiłek chorobowy, jaki otrzymała po rozwiązaniu stosunku pracy, jak i kwoty wypłacone z otwartego funduszu emerytalnego na rzecz dzieci nie powinny być uwzględnione przy obliczeniu dochodu rodziny. Skarżąca zwróciła uwagę, iż przepis art. 3 pkt 23 u.ś.r. wskazuje zdarzenia powodujące utratę dochodu, a nie utracony dochód. Ów katalog, będący katalogiem zamkniętym, został ograniczony do źródeł, z których dochód uzyskiwany jest cyklicznie. A contrario należy zatem uznać, iż przychody uzyskane z innych źródeł niż wymienione w powyższym przepisie nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego, bowiem nie są uzyskiwane w sposób ciągły. Skarżąca podniosła też, że gdyby pracowała w okresie od 1 czerwca do 3 września 2006 r., to po ustaniu zatrudnienia (po 3 września) wypłacane w tym okresie przez pracodawcę wynagrodzenie chorobowe zostałoby uznane za dochód utracony, tak samo jak uzyskane w tym okresie wynagrodzenie za pracę. Zwróciła uwagę, iż po ustaniu zatrudnienia obowiązki pracodawcy przejmuje organ rentowy, wypłacając przez określony czas zasiłek chorobowy. Odnośnie środków zgromadzonych na funduszu emerytalnym skarżąca wskazała, że podlegają one opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych, gdyż wcześniej zostały odliczone od dochodu jako składki na ubezpieczenie społeczne. Obowiązkiem ustawodawcy było zabezpieczenie takiej konstrukcji art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, by nie stworzyć luki w przepisach prawa podatkowego, umożliwiającej unikanie opodatkowania przychodów uzyskanych z innych źródeł niż wymienione w art. 10 ust. 1 pkt 9 wskazanej ustawy. Zdaniem skarżącej nie wszystkie przychody pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne należy uznawać za dochód, gdyż byłaby to interpretacja rozszerzająca, pozwalająca na ograniczenie grona osób uprawnionych do otrzymania zasiłku rodzinnego. Przy założeniu, iż ustawodawca prowadzi politykę prorodzinną takie stanowisko jest pozbawione logicznego uzasadnienia. W ocenie skarżącej oczywistym jest fakt, że utracić można dochód uzyskiwany regularnie, a nie tylko incydentalnie. Z tego powodu nie należy dochodów incydentalnych uwzględniać przy ustalaniu sytuacji majątkowej rodziny w celu przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek Sąd podziela częściowo stanowisko skarżącej. Na wstępie należy zaznaczyć, iż nie w każdym przypadku, gdy Sąd uznaje za słuszny zarzut skarżącego, możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.; zwanej "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) wskazanego pkt 1) - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) wskazanego pkt 1), - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) wskazanego pkt 1); Wynika z powyższego, iż dla uchylenia decyzji nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia prawa. Konieczne jest ponadto stwierdzenie, iż to naruszenie albo miało wpływ na wynik sprawy (o ile nastąpiło w sferze prawa materialnego), albo mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia przepisów postępowania), bądź też dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Także tylko w szczególnych przypadkach, określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zgodzić się należy ze skarżącą, iż organ administracji dopuścił się naruszenia prawa materialnego uznając, że wypłacony zasiłek chorobowy nie może być uznany za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Przepis art. 3 pkt 23 u.ś.r. mówi bowiem o "utracie dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia", a więc nie ogranicza tego pojęcia wyłącznie do wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy. W pojęciu dochodu utraconego z powodu utraty zatrudnienia mieszczą się również zasiłki wypłacane z ubezpieczenia społecznego związane z tym stosunkiem pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 215/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 329645). Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 267; z późn. zm.) zasiłek chorobowy jest świadczeniem pieniężnym przysługującym z ubezpieczenia społecznego w razie choroby osobom objętym tym ubezpieczeniem. W art. 3 pkt 1 powyższej ustawy określono, że tytuł ubezpieczenia chorobowego oznacza: "zatrudnienie lub inną działalność, których podjęcie rodzi obowiązek ubezpieczenia chorobowego lub uprawnienie do objęcia tym ubezpieczeniem na zasadach dobrowolności w rozumieniu przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych". Skarżąca, jak ustalił organ pierwszej instancji, była zatrudniona w [...] Urzędzie Skarbowym w B. od 1 kwietnia 1996 r. do 31 maja 2006 r., podlegała zatem ubezpieczeniu obowiązkowemu, a co za tym idzie – miała możliwość uzyskiwania świadczeń pieniężnych związanych z tym ubezpieczeniem. Należy przy tym zauważyć, iż możliwość uzyskiwania zasiłku chorobowego z tytułu ubezpieczenia w związku z zatrudnieniem istnieje także po ustaniu stosunku pracy. Stosownie bowiem do art. 7 pkt 1 ww. ustawy zasiłek chorobowy przysługuje również osobie, która stała się niezdolna do pracy po ustaniu tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. W takim przypadku zasiłek jest wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 61 ust. 1 pkt 2 lit d) wymienionej ustawy, co nie pozbawia go związku z tytułem ubezpieczenia tj. z zatrudnieniem. W konsekwencji zasadne jest stanowisko skarżącej, iż przy obliczaniu dochodu jej rodziny nie należało uwzględniać wypłaconego zasiłku chorobowego w kwocie [...] zł. Samo to naruszenie nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy. Uznanie powyższego dochodu za utracony, powoduje, iż od przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny skarżącej należałoby odjąć kwotę [...] zł ([...] zł dzielone przez liczbę 12 miesięcy), co zmniejszyłoby przeciętny miesięczny dochód do kwoty [...] zł ([...] zł – [...] zł). W rezultacie przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinę wyniósłby [...] zł ([...] dzielone przez 3 osoby w rodzinie), tj. nadal powyżej ustawowego kryterium dochodowego (504 zł). Sąd uznał przy tym za niezasadny zarzut skarżącej, iż od dochodu rodziny należało odliczyć także przychód uzyskany z tytułu wypłaty z funduszu emerytalnego środków pieniężnych zgromadzonych przez zmarłego ojca dzieci skarżącej (wyjaśnienie skarżącej k. 84 akt organu pierwszej instancji). Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że tezę, iż nie należy przy obliczaniu dochodu rodziny brać pod uwagę dochodów "incydentalnych" "nie uzyskiwanych w sposób ciągły", można wywieść z treści art. 3 pkt 23 u.ś.r. A contrario z treści tego przepisu można jedynie wywieść, że wszelkie te przypadki, w których strona ubiegająca się o zasiłek faktycznie utraciła dochód, a które nie zostały wymienione w art. 3 pkt 23 u.ś.r. – nie są "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można natomiast z treści tego przepisu wnioskować, co jest, a co nie jest dochodem w rozumieniu powołanej ustawy. Wnioskowanie tego rodzaju można by przeprowadzić w stosunku do treści art. 3 pkt 1 u.ś.r., gdyż to on – a nie art. 3 pkt 23 – określa pojęcie "dochodu" dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem Sądu treść art. 3 pkt 1 u.ś.r. nie daje podstaw do stwierdzenia, iż kwoty wypłacone po śmierci członka funduszu emerytalnego wskazanej przez niego osobie lub członkowi najbliższej rodziny, które są opodatkowane na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny. Nie można także przyjąć, iż względy "polityki prorodzinnej" przemawiają za interpretacją prawa prezentowaną przez skarżącą, tj. za wyłączeniem omawianej wypłaty (przychodu) z zakresu "dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. Jak wynika z treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej ma obowiązek uwzględnić dobro rodziny. Natomiast prawo do szczególnej pomocy ze stron władz publicznych mają "rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne". Określenie kryterium dochodowego w ustawie jest rzeczywiście ograniczeniem grona osób uprawnionych do otrzymania zasiłku rodzinnego, ale jak wynika z powołanego przepisu Konstytucji – ograniczenie to ma umocowanie w prawie, gdyż służy wyodrębnieniu grupy rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, którym Konstytucja nakazuje udzielić szczególnej pomocy (a więc pomocy dalej idącej, opartej na odmiennych zasadach) niż rodzinom, które w takiej sytuacji się nie znajdują. Ustawodawca wskazując na konieczność prowadzenia "polityki prorodzinnej" nie nakazuje zatem traktować jednakowo wszystkich rodzin, a wręcz przeciwnie – nakazuje dokonywać zróżnicowania tej "polityki" w zależności od m.in. statusu materialnego rodzin. Niezasadne jest także powoływanie się skarżącej na konstrukcje podatkowe dotyczące omawianego przychodu. Rzeczywiście przychód z tytułu wypłaty z funduszu emerytalnego po śmierci jego członka ma charakter "incydentalny", jednakże podatkiem dochodowym od osób fizycznych są opodatkowane także inne przychody mające charakter "incydentalnych", jak np. uzyskane w wyniku zbycia nieruchomości lub innych praw rzeczowych (art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Tak więc okoliczność, że w stosunku do jednorazowego przychodu, jakim jest wypłata z funduszu emerytalnego, ustawodawca wybrał formę opodatkowania w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych, a nie w formie podatku od spadków i darowizn – nie stawia skarżącej w sytuacji szczególnej, nierównej w stosunku do innych osób ubiegających się o zasiłki rodzinne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.