II SA/Bd 1357/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].KM Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 107 § 3 i art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.")oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 5 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) postanowił nałożyć w stosunku do skarżącej K. P. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i pobrać opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W dalszej części sentencji organ I instancji stwierdził, że wyliczając wysokość grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części oparł się na iloczynie powierzchni budowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r. wynosi [...] zł. W sentencji organ zawarł także wyliczenie wysokości grzywny wskazując wynik obliczenia jako [...] zł = [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo upomnienia skarżąca nie wykonała wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego C. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr PINB 7355/15/99/R obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w C.. Organ wskazał ponadto, że zdecydował o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych. Zastosowanie bowiem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego z uwagi na zakres robót wykonywanych przy rozbiórce, poprzez zlecenie innej osobie wykonania za zobowiązanego i na jego koszt, byłoby droższe od wymierzonej grzywny i generowałoby koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę jak i koszty wynagrodzenia wykonawcy. Ponadto uiszczona grzywna może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenie grzywny, w przypadku wykonania obowiązku – podlega umorzeniu. Skarżąca wniosła zażalenie od powyższego postanowienia podnosząc, że przy podziela majątku została wprowadzona w błąd przez byłego męża co do sytuacji prawnej domu, a ponadto wskazał na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Kujawsko – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.: - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zaokrąglenia kwoty wymierzonej grzywny w celu przymuszenia tj. w wysokości [...] zł i jednocześnie w tym zakresie orzekł, iż kwota wymierzonej grzywny w celu przymuszenia wynosi [...] zł, - w pozostałej części utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w C. został nałożony ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego C. z dnia [...] grudnia 1999 r. na K. i A. P., jednakże obecnie jedynym właścicielem nieruchomości jest skarżąca; A. P. nie dysponuje już prawem do dysponowanie nieruchomością nr [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji co do wyboru grzywny w celu przymuszenia jako mniej uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego; jednakże wskazał, że organ pierwszej instancji bez oparcia w przepisach prawa dokonał zaokrąglenia wymierzonej grzywny. Organ podniósł, że wprawdzie w art. 27a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca stanowi o zaokrągleniu należności pieniężnych do pełnych dzisiątek groszy, jednak nie dotyczy to zaokrągleń do pełnych złotówek, a ponadto zasada ta odnosi się wyłącznie do tytułu wykonawczego, a nie do innych aktów w postępowaniu egzekucyjnym. Z tego względu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w tej części i w tym zakresie orzekł, że grzywna powinna być nałożona w kwocie [...]zł a nie w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zażalenia organ podkreślił, że jako organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Natomiast przedstawione argumenty co do sytuacji życiowej skarżącej nie stanowią przesłanek uprawniających organ do zniesienia kary grzywny. W skardze do sądu skarżąca wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] września 2015 r. podniosła, że w okresie małżeństwa z A. P. nie miała realnego wpływu na sprawy związane z przedmiotowym budynkiem; była przekonana, że były mąż wykonał decyzję o rozbiórce z dnia [...] grudnia 1999 r. Ponadto wskazała, że budynek spełnia warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, nielogiczne byłoby zatem rozebranie go i postawienie w jego miejsce nowego budynku. Skarżąca podniosła, że z tego względu wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu zalegalizowania budowy ww. budynku oraz zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Biorąc pod uwagę powyższe za niezasadne należy uznać przedstawione w skardze zarzuty sprowadzające się do kwestionowania słuszności decyzji o rozbiórce ze względu na sytuację rodzinną i majątkową skarżącej tak w toku wznoszenia przedmiotowego budynku, jak też obecnie, po wydaniu decyzji o rozbiórce tegoż budynku. Ponadto jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, zwanej w skrócie "p.e.a") organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podnoszone przez skarżącą argumenty nie mogły być zatem przedmiotem rozważań w postępowaniu egzekucyjnym. Jednakże, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 p.e.a. jeżeli przepisy ustawy (p.e.a.) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec braku wskazania w przepisach p.e.a. wymogów co zasad formułowania rozstrzygnięć odpowiednie zastosowanie, w odniesieniu do postanowień, znajdą uregulowania przewidziane w art. 124 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie zwane również osnową lub sentencją - powinno być ono sformułowane jasno i precyzyjnie, w ten sposób by było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem postanowienia. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie (osnowa postanowienia) musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. analogicznie odnośnie rozstrzygnięcia decyzji np. wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97 - LEX nr 47915; wyrok NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97 - LEX nr 47875). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji". Jest to tzw. decyzja merytoryczno - reformacyjna. Przepis ten, na mocy art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym. Organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Postanowienie jest nieprawidłowe, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonego postanowienia wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadne. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że motywem uchylenia postanowienia pierwszej instancji w części było błędne określenie wysokości wymierzonej grzywny, poprzez bezpodstawne zaokrąglenie obliczonej kwoty grzywny. Należy podzielić co do zasady stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstawy prawnej do dokonania takiego zaokrąglenia, w szczególności nie mógł być uznany za taką podstawę art. 27a p.e.a. Istniała zatem podstawa do orzeczenia reformatoryjnego. Tym niemniej sposób, w jaki sformułował swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zdaniem Sądu nie spełnia ww. wymogów art. 124 § 1 k.pa. Mianowicie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji "w części dotyczącej zaokrąglenia wymierzonej grzywny" i "w tym zakresie" orzekł, że kwota wymierzonej grzywny w celu przymuszenia wynosi [...] zł, w pozostałej części postanowienie organu pierwszej instancji organ odwoławczy utrzymał w mocy. Takie rozstrzygnięcie, wobec treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jest niewystarczające, aby w sposób jasny i precyzyjny określić obowiązki skarżącej. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sformułowane jest dość zawile (w tym wskutek niepotrzebnego ujęcia jako części sentencji wyliczenia wysokości grzywny, które powinno się znaleźć w uzasadnieniu postanowienia). O wysokości wymierzonej grzywny wypowiada się dwukrotnie: w pierwszym zdaniu sentencji wprost określono wysokość grzywny: [...] zł, natomiast w ostatnim zdaniu sentencji organ pierwszej instancji ponownie określa wysokość grzywny poprzez podanie wyliczenia wysokości grzywny, w którym końcowo określa wysokość grzywny jako "101.133,76 = [...] zł". Dokonanie zaokrąglenia, o którym mowa w decyzji organu odwoławczego można przypisać tej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, która stanowi jej ostatnie zdanie. Jeżeli zatem organ odwoławczy dokonał uchylenia "w części" i to tylko w części "dotyczącej zaokrąglenia", to trudno jednoznacznie wywieść, w jakiej dokładnie części organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – czy tylko odnośnie ostatniego zdania tego rozstrzygnięcia, czy też owo uchylenie "w części" obejmuje większą część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym zdanie pierwsze, a jeżeli tak – to jaką jego część tego zdania, skoro w zdaniu pierwszym sentencji organ pierwszej instancji zawarł także dodatkowe rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Taka niejednoznaczność prowadzi do wątpliwości, jaką kwota grzywny w istocie została wobec skarżącej orzeczona. Z tych powodów, stwierdzając naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę i sporządzić sentencję postanowienia w sposób zgodny z wymogami art. 124 § 1 k.p.a.