II SA/Bd 1361/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Świeciu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowem z dnia 29 marca 2017 r. nr XXVI/177/17 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe w 2017 r., zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko -Pomorskiego. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w związku z okolicznością, że jako akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Nowem w § 4 cyt. uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jednocześnie w § 3 wskazano, że uchwałę podaje się do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Nowe oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Nowe. Jak wskazał skarżący, zaskarżona uchwała, określająca roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz program zapobiegania bezdomności zwierząt, zapadła w oparciu o art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Prokurator zwrócił uwagę, że program opieki nad zwierzętami, uchwalony na podstawie powyższego przepisu ustawy o ochronie zwierząt, w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. zgodnie z art. 13 pkt 2, tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowem wniosła o oddalenie skargi. Organ podniósł, że prokurator, zaskarżając przedmiotową uchwałę, w bardzo ogólny sposób odniósł się do treści jej postanowień, nie wskazując które jej jednostki redakcyjne mają charakter norm prawnych powodujących konieczność uznania całej uchwały za akt prawa miejscowego. Organ wskazał, że skarżący posłużył się ogólnym określeniem przedmiotu regulacji nie wskazując, że zaskarżona uchwała zawiera postanowienia wypełniające zakres delegacji ustawowej, czym – w ocenie organu – naruszył wynikający z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. obowiązek określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Organ zwrócił uwagę, że dotychczasowe orzecznictwo w zakresie uznania programu opieki nad zwierzętami za akt prawa miejscowego nie było jednolite, w praktyce natomiast dominuje zwyczaj niepublikowania w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami, wobec czego Rada Miejska w Nowem potraktowała zaskarżoną uchwałę, jako akt o charakterze programowym, planistycznym a nie jako akt prawa miejscowego. Organ wskazał również, że zakwestionowana uchwała ma ograniczony czasowo zakres obowiązywania, który upływa z końcem 2017 r. Przypuszczając, że orzeczenie sądu w przedmiocie niniejszej skargi zapadnie w roku 2018, organ uznał, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania sądowego na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak natomiast wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy z uwagi na ich sprzeczność z prawem wynika również z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1875, dalej: "u.s.g."). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy, za takie natomiast uznawane są m.in. naruszenia przepisów regulujących procedury ogłaszania uchwał. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Nowem z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe w 2017 roku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, okoliczność ta bowiem stanowi oś sporu pomiędzy skarżącym Prokuratorem, a Radą Miejską w Nowem, która dowodzi, że skarżony akt ma charakter programowy, planistyczny nie stanowi natomiast aktu prawa miejscowego. Zdania przeciwnego jest z kolei skarżący, który zarzuca uchwale, jako aktowi prawa miejscowego, niedopełnienie obowiązku jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawdą jest, co zauważył organ, że kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. W ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należało przychylić się do stanowiska strony skarżącej, zaskarżony akt bowiem stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 usg. Zgodnie z Konstytucją, akty prawa miejscowego są aktami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanawiają, wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Upoważnienie ustawowe dla wydania zaskarżonej uchwały zawiera – co już wskazano - art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zasady i tryb ogłaszania aktów praca miejscowego wynikają natomiast z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), o czym stanowi art. 42 usg. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego określa natomiast art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Dla zakwalifikowania uchwały podjętej przez organ samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, konieczne jest spełnienie przez badaną uchwałę wszystkich cech tego aktu. Akt prawa miejscowego cechuje się zatem przede wszystkim tym, że zawarte w nim normy mają charakter generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że zarówno wskazane w nim regulacje, jak i ich adresaci wskazani być muszą w sposób ogólny, normowane sytuacje nie mogą być natomiast sytuacjami jednorazowymi a takimi, które mogą powtarzać się w okresie obowiązywania aktu. Akt prawa miejscowego wskazuje zatem obowiązek powinnego zachowania względem nieokreślonego kręgu podmiotów, potencjalnie wszystkich jednostek na obszarze oddziaływania aktu przy każdorazowym wystąpieniu sytuacji w nim wskazanej. Uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie takie cechy posiada, posiada przy tym także cechy o charakterze konkretnym, co może powodować trudność w zakwalifikowaniu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego prima facie. Zaskarżony akt stanowi "program", co oznacza plan gminy ustalony w celu skonkretyzowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i generalne zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, jego konkretyzacja wynika natomiast wprost z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zróżnicowanie charakteru normatywnego uchwały rady gminy stanowiącej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako aktu zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze nie powoduje, iż akt ów może uznany zostać jedynie za akt o charakterze programowym, czy planistycznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16: to, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym bezsprzecznie uznać należy, że zaskarżona uchwała bezsprzecznie stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza konieczność jego ogłoszenia zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Miejska w Nowem nie dopełniła tego obowiązku, w § 3 uchwały wskazano bowiem, że uchwałę podaje się do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Nowe oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Nowe, w § 4 natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Odnośnie zasygnalizowania przez organ w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała obowiązywała jedynie do końca roku 2017, w związku z czym orzekanie w jej przedmiocie po jej wygaśnięciu skutkować winno umorzeniem postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wygaśnięcie obowiązywania uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia. Uchylenie uchwały wywołuje skutki ex nunc – czyli od daty uchylenia, zaskarżony przepis obowiązywał bowiem do dnia uchylenia i mógł być w tym czasie stosowany, rodząc określone skutki prawne. Stwierdzenie nieważności aktu natomiast wywołuje skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.