II SA/Bd 1362/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. II SA/Bd 1362/16 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] stosując przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził wobec M. P., uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Nr [...]) orzekającej o wymeldowaniu M. P. z miejsca zameldowania na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w G. Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda [...] przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, istotne w sprawie i w tym zakresie wskazał, że do Prezydenta G. wpłynął wniosek Kierownika ds. Zasobów Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Nieruchomościami w G. o wymeldowanie z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr lokalu [...] w G. M. P. W związku z niemożnością ustalenia miejsca pobytu wyżej wymienionej osoby organ gminy wystąpił do Sądu Rejonowego w G. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem Sądu z dnia [...] lipca 2013 r. (sygn. akt [...]), ustanowiono kuratora w osobie M. C. - pracownika Sądu Rejonowego w G., celem reprezentowania praw M. P. w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) orzekł o wymeldowaniu M. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. Decyzja została odebrana w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez kuratora osoby nieobecnej w postępowaniu. Odwołanie od tej decyzji nie zostało wniesione. Odwołanie do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta G., w dniu [...] lipca 2016 r. złożył osobiście M. P. wskazując, że w dniu [...] lipca 2016 r. od pracowników Urzędu Miejskiego w G. i Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Nieruchomościami dowiedział się, że decyzją administracyjną został wymeldowany z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Podjętą decyzję odwołujący uznał za niezgodną z prawem. Wniósł przy tym o pomoc w otrzymaniu samodzielnego lokalu mieszkalnego. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wyjaśniając przesłanki podjętego postanowienia wskazał, że w myśl art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ drugiej instancji, po otrzymaniu odwołania, w ramach czynności wstępnych jest zobowiązany do sprawdzenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w tym przypadku jest to wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia wydanego przez organ gminy - jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego na dokonanie tejże czynności. W art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca przesądził, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy ma obowiązek, a nie uprawnienie, zbadania kwestii formalnych, czyli dopuszczalności odwołania i terminowości jego wniesienia. Stwierdzenie, iż odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu, kończy nie tylko postępowanie wstępne, ale i całe postępowanie odwoławcze. Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że strona może bronić się przed negatywnymi skutkami niedotrzymania terminu procesowego, prosząc o jego przywrócenie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - w razie uchybienia terminu należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie natomiast z § 2 tegoż artykułu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. M. P. nie wniósł prośby o przywrócenie terminu. Następnie Wojewoda [...] wskazał, że jego ocena stanu faktycznego w niniejszej sprawie w kontekście przytoczonych regulacji przedstawia się następująco: Sąd Rejonowy w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich prawomocnym postanowieniem ustanowił dla nieobecnej w postępowaniu osoby – M. P. kuratora w osobie – M. C., pracownika Sądu Rejonowego w G. Jak podkreślił Sąd w przywołanym postanowieniu, kurator został ustanowiony w celu reprezentowania praw M. P. w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Z ustaleń Sądu wynika, że M. P. nie ustanowił pełnomocnika oraz że od dłuższego czasu nie przebywa w miejscu zameldowania. Decyzja Prezydenta G. została odebrana przez kuratora M. P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. Stosownie do art. 40 § 1 oraz art. 48 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - pisma (czyli także decyzje) doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi, z kolei pisma skierowane dla osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 przedmiotowej ustawy. Skoro zatem Sąd Rejonowy w G. ustanowił przedstawiciela dla osoby nieobecnej w postępowaniu - uznawszy to za "zasadne i konieczne do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego" - należy przyjąć fikcję prawną że rozstrzygnięcie wydane przez organ gminy zostało skutecznie doręczone stronie postępowania. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż doręczenie kuratorowi ustanowionemu dla strony decyzji w dniu [...] sierpnia 2013 r. otworzyło bieg terminu do wniesienia odwołania, który zakończył się z upływem dnia [...] września 2013 r. W okresie tym nie zostało złożone odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta G. nr [...], zatem przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało złożone w dniu [...] lipca 2016 r., a wiec po terminie, a w piśmie tym nie zawarto jednoczesnej prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W związku z niebudzącym wątpliwości ustaleniem, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz przy braku jednoczesnej prośby o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności procesowej, Wojewoda [...] był zobligowany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Prawidłowość postanowienia podjętego w sprawie przez organ odwoławczy zakwestionował M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o pełną analizę sprawy w przedmiocie wymeldowania skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Skarżący zarzucił brak właściwego pouczenia w decyzji o wymeldowaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., co jego zdaniem spowodowało uchybienie terminu. Zarzucił pominięcie jego osoby w postępowaniu, a tym samym pozbawienie prawa do obrony. Ponadto, zarzucił, że ustanowiony kurator nie podjął stosownych kroków celem ochrony jego praw. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że nie podziela zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymuje stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego orzeczenia – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w powołanym powyżej przepisie ustawodawca postanowił również, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie zakres dokonywanej kontroli ograniczony był do oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd – wobec przywołanej dyspozycji ustawodawcy – nie był uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., bowiem pozostaje ona poza granicami sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżone w tej sprawie orzeczenie Wojewody [...] ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 k.p.a., jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania - stosownie do przywołanej powyżej reguły - jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie odwołania za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. Istotne też jest, że nieskorzystanie przez stronę postępowania przed upływem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. z możliwości zaskarżenia odwołaniem nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że decyzja ta uzyskuje walor ostateczności, a jej weryfikacja jest możliwa tylko w trybach nadzwyczajnych. Ostateczność decyzji jako pojęcie formalnoprawne i cechę orzeczenia administracyjnego należy zawsze postrzegać i rozważać w kontekście przepisu art. 16 § 1 k.p.a. Definiuje on decyzję ostateczną stanowiąc, że: "Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne". Decyzja ostateczna objęta jest również domniemaniem prawidłowości i domniemaniem mocy obowiązującej, czyli trwałości (stabilności), której granice wyznaczają wskazane przez ustawodawcę przesłanki jej wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983). Podejmując czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym – jak prawidłowo wyjaśnił Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – właściwy organ zobligowany jest przede wszystkim ocenić dopuszczalność odwołania i zachowanie terminu do jego wniesienia z ewentualnym uwzględnieniem sytuacji określonej w art. 58 k.p.a., przewidującym możliwość wniesienia – w ustawowo określonych warunkach – prośby o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w razie jego uchybienia. Z materiału sprawy wynika, że odwołanie z dnia [...] lipca 2016 r. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. zostało wniesione przez skarżącego osobiście w dniu [...] lipca 2016 r. (datownik urzędu miejskiego). Istotne też jest, że akta sprawy wskazują jednoznacznie, iż w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – wobec niemożności ustalenia miejsca pobytu M. P. – ustanowiony został dla niego postanowieniem Sądu Rejonowego w G. – III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2013 r. (sygn. akt [...]), wydanym na wniosek Urzędu Miejskiego w G. w trybie art. 34 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 184 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, kurator w osobie M. C., pracownika Sądu Rejonowego w G. Należy też w uzupełnieniu wyjaśnić, że kurator ustanowiony w opisanym powyżej trybie dla osoby nieobecnej uprawniony jest do działania, w tym podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami prawnymi dla nieobecnego w określonym okresie tj. od wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Wymaga również podkreślenia, że instytucja ta wykorzystywana jest dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności (niemożności ustalenia jej miejsca pobytu przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie) nie może prowadzić swoich spraw. W rozpoznawanej sprawie ustanowiony kurator uczestniczyła w postępowaniu i podejmowała czynności w imieniu strony nieobecnej M. P., w tym, w dniu [...] sierpnia 2013 r. potwierdziła otrzymanie decyzji Prezydenta Nr [...] dotyczącej wymeldowania M. P. (k. 66). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...] prawidłowo wyjaśnił, że stosownie do treści przepisów art. 34 i art. 48 § 1 k.p.a., pisma (np. decyzje) doręcza się w przypadkach, gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi, przy czym pisma (np. decyzje) skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których Sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Do tego zalecenia ustawodawcy stanowiącego wyjątek od zasady doręczania pism stronie osobiście (lub osobie upoważnionej do odbioru pism kierowanych do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych) zastosował się organ pierwszej instancji doręczając w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 k.p.a. Istotne przy tym jest, że w literaturze przedmiotu i judykaturze podkreśla się to, iż w sprawach w których czynności postępowania prowadzone są z udziałem kuratora (przedstawiciela) tylko on może odebrać decyzję (inne pismo, którego adresatem jest strona, dla której został ustanowiony) z pełnym skutkiem prawnym. Zwraca się jednocześnie uwagę, że termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji kuratorowi, a późniejsze doręczenie decyzji (innego pisma) ma charakter informacyjny i nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Bk 1283/99, ONSA 2001, Nr 3, poz. 115). W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającej o wymeldowaniu M. P. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. upłynął z dniem [...] września 2013 r. Wobec nieskorzystania z tego środka zaskarżenia i niekwestionowania opisanej decyzji w toku instancyjnym uzyskała ona walor ostateczności. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2016 r. otrzymał kopię przedmiotowej decyzji Prezydenta G., której odbiór potwierdził na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 70), ale błędne jest wyprowadzenie z tego faktu wniosku o uprawnienie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni liczonym wg reguły przyjętej w przepisie art. 57 k.p.a., czyli od dnia następnego po dniu uzyskania kopii decyzji. Czynność ta – z powodów wcześniej w uzasadnieniu wyjaśnionych – nie mogła spowodować ponownego uruchomienia biegu terminu do wniesienia odwołania, który upłynął już z dniem [...] września 2013 r. Bezskuteczny upływ tego terminu jest równoznaczny z zakończeniem z tym dniem postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie i uzyskania przez wydaną w sprawie decyzję przymiotu ostateczności ze wszystkimi skutkami materialno- i formalnoprawnymi, w tym skutkiem wynikającym z treści art. 16 § 1 k.p.a., zawierającym zasadę trwałości decyzji ostatecznych. W dacie otrzymania kopii decyzji postępowanie nie toczyło się, bowiem było już zakończone. Doręczenie kopii decyzji nie mogło wywołać skutków prawnych. Decyzja została bowiem doręczona zasadnie ustanowionemu kuratorowi. W istniejących warunkach prawnych brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętej przy orzekaniu w sprawie oceny Wojewody [...] uznającego, że odwołanie wniesione w dniu [...] lipca 2016 r. od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającej o wymeldowaniu, doręczonej ustanowionemu w trybie art. 34 k.p.a. kuratorowi, zostało wniesione z uchybieniem terminu. W dacie wniesienia odwołania przez skarżącego decyzja organu pierwszej instancji była decyzją ostateczną, a rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowiłoby rażące naruszenie prawa, uwzględnione w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłanka nieważności i oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, czyli takiej, która korzysta z ochrony trwałości. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego podniesionego w skardze, a dotyczącego braku właściwego pouczenia w decyzji o wymeldowaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazać należy, że wskazana decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania. W związku z tym zarzut należało uznać za bezzasadny. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa procesowego, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.