II SA/Bd 1367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej w skrócie "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i J. G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie komina i przebudowie części powierzchni budynku gospodarczo - garażowego położonego w T. przy ul. W., celem przystosowania do funkcji kotłowni. Prezydent wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projektowana budowa komina i przebudowa części budynku gospodarczo - garażowego nie stanowi zmiany zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga zatem ustalenia warunków zabudowy. Przedstawiony projekt jest zaś kompletny i sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący P. B. oraz K. B. - właściciele sąsiadującej z planowaną Inwestycją nieruchomości przy ul. O. w T. Odwołujący podnieśli, że budynek gospodarczo - garażowy, w którym ma zostać zainstalowana kotłownia, graniczy bezpośrednio z ich domem, a komin będzie oddalony zaledwie o 1,5 m od granicy. Budynek ten - odrębny od budynku jednorodzinnego, powstał za zgodą odwołujących, wydaną przy zapewnieniu inwestorów, że będzie to tylko i wyłącznie garaż. Zdaniem odwołującym brak jest pozwolenia na przewidywaną zmianę sposobu użytkowania części garażu. Nie ma także wymaganych zabezpieczeń przeciwpożarowych (brak ścianki o odporności ogniowej). Odwołujący podnieśli ponadto, że w roku poprzedzającym wniesienie odwołania w przedmiotowej nieruchomości działała kotłownia w ramach samowoli budowlanej. W tym czasie istniały uciążliwości w postaci braku możliwości wietrzenia ich domu z powodu dymu. Pomimo że według projektu komin ma być wyższy od tego, który został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, to i tak podczas niżów atmosferycznych dym będzie opadał. Istnieje także niebezpieczeństwo zapłonu sadzy w kominie, co w ocenie odwołujących będzie zagrożeniem dla ich domu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja nie stanowi zmiany zagospodarowania przestrzennego i nie zmienia zewnętrznych wymiarów budynku, wobec tego nie jest wymagane ustalanie warunków zabudowy. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymaganą, formę, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu załączono oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedstawiono informacje dotyczące bezpieczeństwa ludzi i mienia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że domniemanie uciążliwości komina w momencie występowała niżu barycznego, oparte na doświadczeniu z funkcjonującym wcześniej kominem wzniesionym w ramach samowoli budowlanej (obecnie rozebranym), nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W wyniku projektowanych robót budowlanych nie powstanie nowy budynek. Projektowany komin nie będzie wolnostojący, będzie postawiony wewnątrz już istniejącego budynku. Wysokość komina przewidziana jest na 3,5 m ponad budynkiem garażu oraz 0,3 m ponad budynek należący do skarżącego. Organ przyznał, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego wzniesione obiekty budowlane wraz z urządzeniami budowlanymi oprócz spełniania wymogów formalnych swym działaniem nie mogą naruszać uzasadnionych Interesów osób trzecich, zwrócił jednakże uwagę, że zasada ta nie jest nieograniczona. Nie można dopuszczać sytuacji, w której to właściciel sąsiedniej działki całkowicie ogranicza uprawnienia inwestora i niejako ustala plan zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości. Organ podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Samo sąsiedztwo z działką inwestora oraz przewidywanie mających wystąpić w przyszłości uciążliwości nie znajduje potwierdzenia w istniejącym na dzień rozpatrzenia odwołania faktach, które wskazywałby na naruszenie przepisów prawa. W skardze do sądu administracyjnego P. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając: - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że budowa komina i przebudowa części powierzchni budynku gospodarczo - garażowego nie stanowi zmiany sposobu użytkowania garażu oraz nieustalenie czy i w jaki sposób wybudowany komin wpłynie na bezpieczeństwo nieruchomości sąsiedniej oraz zdrowie jej mieszkańców, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 217 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez brak ustalenia, czy odwołujący się wyraził zgodę na budowę ścian wewnętrznych nierozprzestrzających ognia, - naruszenie art. 71 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż budowa komina w istniejącym garażu nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku i nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób kompleksowy całego stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewystarczający - brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego odnośnie ustalenia uciążliwości planowanego komina. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi skarżący, odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podniósł, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, poprzez zmianę użytkowania budynku ze zwykłego, nie rodzącego immisji garażu na kotłownię z kominem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącego. Zasadnie skarżący podnosi, iż w świetle art. 71 Prawa budowlanego zmiana przeznaczenia części budynku garażowego na kotłownię stanowi zmianę sposobu zagospodarowania, która wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 danie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717; z póżn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepisy p.z.p. nie definiują, co należy rozumieć przez "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Mając na względzie, że proces inwestycyjny w zakresie budownictwa jest regulowany w dwóch zasadniczych, uzupełniających się ustawach - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane - zasadne jest w tym względzie odwołanie się do pojęcia "zmiany sposobu użytkowania" określonego w Prawie budowlanym (por. pkt 2 komentarza do art. 59 p.z.p. w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz." pod red. Z Niewiadomskiego. C.H. Beck 2011). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podjęcie w budynku gospodarczo - garażowym działalności w postaci kotłowni zmieni niewątpliwie warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno - sanitarne oraz ochrony środowiska. W takim przypadku mamy zatem do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak w przedmiotowej sprawie - wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez stosownej decyzji o warunkach zabudowy narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wymóg dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy statuuje wprost art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozważając konsekwencję planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczo - garażowego, niezależnie od podnoszonych przez skarżącego zarzutów Sąd stwierdził, że organy dopuściły się także naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, stosownie do którego w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 71) konieczna jest ekspertyza techniczna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1319/10 oraz poprzedzający go Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 807/09 wraz z przywołanym w nim orzecznictwem, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie brak jest takiej ekspertyzy. Zasadny jest także zarzut odnośnie niedostatecznego rozważenia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego, przez co organ dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. - w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640). W przedmiotowej sprawie organ nie poczynił w dostatecznym zakresie powyższych ustaleń. W związku z podnoszonymi przez skarżącego zarzutami odnośnie możliwego zadymienia konieczne było bowiem ustalenie w jakiej odległości od budynku skarżącego, a przede wszystkim od okien tegoż budynku, będzie znajdował się wylot planowanego komina (brak takich danych w projekcie budowlanym), w jaki sposób będzie rozprzestrzeniał się dym ze względu m.in. na istniejące na danym obszarze typowe warunki atmosferyczne takie jak przeważające kierunki wiatru w połączeniu z ukształtowaniem terenu i zabudowy czy niże baryczne. Niezasadny natomiast jest zarzut naruszenia § 217 ust. 3 (skarżący pomyłkowo wskazuje "art. 217 ust. 3") rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że "w mieszkaniach oraz w samodzielnych pomieszczeniach mieszkalnych dopuszcza się wykonywanie ścian wewnętrznych nierozprzestrzeniających ognia, bez wymaganej w § 216 ust. 1 w kolumnie 6 tabeli klasy odporności ogniowej." Przepis ten nie wprowadza zatem - tak jak podnosi to skarżący - wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wzniesienie wewnętrznych ścian przeciwpożarowych w obiekcie inwestora. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien w pierwszej kolejności zobowiązać inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę poprzez złożenie stosownej decyzji o warunkach zabudowy oraz ekspertyzy technicznej, a ponadto przeprowadzić w ww. zakresie postępowanie dowodowe w celu ustalenia istnienia i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.