II SA/Bd 1373/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. i R. D. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w T. przeprowadził na wniosek A. B. postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania otworu wentylacyjnego w ścianie granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego przy ul. P. w T., będącego własnością A. i R. D., który graniczy z budynkiem A. i M. B. usytuowanym przy posesji nr [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 15 maja 2006 r. i w dn. 15 lipca 2008 r. kontroli posesji przy ul. P. w T. ustalono, iż w ścianie granicznej budynku przy ul. P. znajduje się otwór, tzw. "zetówka" o wym. 0.14m x 0,14m, służący do wentylacji pomieszczenia gospodarczo-sanitarnego usytuowanego na parterze, w którym umiejscowiony jest licznik gazowy. Według oświadczenia właścicieli budynku otwór ten powstał w trakcie budowy obiektu w 1983 r. Wylot otworu znajduje się na wysokości ok. 2,10 m mierząc od poziomu gruntu przy ścianie do dolnej krawędzi otworu, co, jak wskazał organ, nie jest zgodne z § 166 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wysokość ta winna wynosić co najmniej 2,50 m. Ponadto organ zwrócił się o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T., która w odpowiedzi wydała opinię dnia 12 sierpnia 2008 r. Wynika z niej, że zamontowanie w tej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego kratki wentylacyjnej nie spełnia wymagań bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z przepisami w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wobec tego decyzją PINB z dnia [...] r., znak [...] nakazano zamurowanie przedmiotowego otworu wentylacyjnego. Rozstrzygnięcie to organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r., znak [...]. Po złożeniu skargi przez A. i R. D. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Bd 1008/08 uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku podano, że usunięcie jednego zagrożenia (otwór wentylacyjny w ścianie oddzielenia ppoż.) nie może być przyczyną drugiego (konieczność wentylacji pomieszczenia, w którym znajduję się licznik gazowy). Sąd uznał, iż w tym przypadku należy poszukać innego rozwiązania zaistniałego problemu, nadto zwrócił też uwagę, że oceniając w/w odstępstwo od projektu pierwotnego organy winny brać pod uwagę przepisy techniczne obowiązujące w czasie jego realizacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał decyzję z dnia [...] r., znak [...] wzywającą inwestora do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, od której odwołali się A. i R. D.. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] PINB nakazał A. i R. D. dostarczyć do siedziby PINB w terminie do 31 października 2010 r. oceny technicznej wykonanych wcześniej robót budowlanych związanych z wykuciem przedmiotowego otworu wentylacyjnego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisaną na właściwą listę członków samorządu zawodowego. Organ dodał, że wykonany otwór jest sprzeczny z obowiązującymi w chwili jego wykonania przepisami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ), które nie dopuszczały lokalizacji otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, jaką jest przedmiotowa ściana. Na w/w postanowienie PINB zażalenie wnieśli A. i R. D.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przytoczywszy stan faktyczny sprawy podał, że sporny otwór wentylacyjny wykonano niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r., Nr [...], niemniej budynek został oddany do użytku w 1987 r. Jednak wykonanie przedmiotowego otworu w ścianie granicznej jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto również warunki techniczne obowiązujące w czasie realizacji w/w budynku mieszkalnego, tj. określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz.62), nie dopuszczały lokalizacji otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego (jaką jest ściana usytuowana w granicy działek), co wynika m.in. z § 202 i § 203 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepisy te stanowią, iż ewentualne otwory w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego powinny mieć odpowiednie zamknięcia spełniające wymagania co do odporności ogniowej. W związku z powyższym organ I instancji słusznie zażądał wykonania oceny technicznej przedmiotowego otworu wentylacyjnego przez osobę uprawnioną do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118, z późn. zm.). Dalej organ II instancji dodał, iż zgodnie z art. 61 w/w ustawy, właściciel obiektu budowlanego zobowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie technicznym, tzn. budynek winien spełniać podstawowe wymagania, w tym m.in. dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego, użytkowania. Natomiast w niniejszym przypadku występują wątpliwości co do spełnienia warunku bezpieczeństwa pożarowego jak i użytkowego w/w budynku. Wynika to z faktu istnienia spornego otworu w ścianie granicznej, co jest niezgodne z przepisami technicznymi, nadto spełnia on rolę przewodu wentylacyjnego w pomieszczeniu piwnicznym, w którym znajduje się gazomierz, lecz jest umieszczony na nieodpowiedniej wysokości od poziomu terenu, tj. poniżej 2,5 m. Skarżący A. i R. D. złożyli skargę do tutejszego Sądu na wyżej wskazane postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili mu naruszenie art. 7, 8, 9 oraz 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadność, brak uzasadnienia faktycznego i niewłaściwą interpretację przepisów prawnych, stronniczość (przedstawionym przez nich dowodom odmówiono wiarygodności lub je pominięto), naruszenie zasad praworządności, w tym podstawowej "lex retro non agit", podważanie zaufania i wiarygodności obywateli do organów państwa oraz działanie na ich szkodę. Dalej przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podali, że sporny otwór wentylacyjny powstał w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w czasie realizacji budynku i mieszkalnego, jak też w chwili jego oddania do użytkowania, tj. ustawę - Prawo budowlane oraz Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedzialny za wykonanie budowy domu zgodnie z projektem budowlanym z braku możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego w zakresie wentylacji pomieszczenia sanitarnego w przyziemiu budowanego budynku mieszkalnego, po uzgodnieniu z autorem projektu domu, podjął decyzję o wykonaniu w pomieszczeniu sanitarnym przyziemia budowanego domu spornego otworu wentylacyjnego. Przedmiotowa zmiana została wpisana w dziennik budowy domu. Komisja z Urzędu Miejskiego w T. z Wydziału Architektury i Budownictwa odbierająca obiekt i przekazująca go do użytkowania w 1987 r. nie wniosła zastrzeżeń co do jego wykonania wydając pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. Negowanie przez organ II instancji tych bezspornych faktów, jak i dowodów z dokumentów przytoczonych powyżej, jest bezzasadnym naruszaniem przepisów wykonawczych i nadużyciem prawa w zakresie ich interpretacji. Skarżący zarzucili również, że powoływanie się przez organ II instancji na przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które w momencie rozpoczęcia budowy domu, jej realizacji i oddania do użytku budynku mieszkalnego w 1987 r. z przyczyn oczywistych nie mogły obowiązywać, jest kolejnym nadużyciem prawa i naruszeniem zasad praworządności w tym zasady "lex retro non agit". Jest to o tyle zastanawiające, że taką interpretację przepisów prawnych można oceniać jako lekceważenie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 1008/08 a dotyczącego przedmiotu sporu. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucali błędną interpretację przez organ przepisów Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. z dnia 14 sierpnia 1980 r., Nr 17, poz.62), które nie dopuszczały lokalizacji otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, co wynikać ma z § 202 i § 203 ust. 1 tego rozporządzenia. Organ II instancji stwierdza, że ewentualne otwory w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego powinny mieć odpowiednie zamknięcia spełniające wymagania co do odporności ogniowej. Mianowicie w rozdziale 11 w/w Rozporządzenia wentylacja, klimatyzacja oraz przewody dymowe i spalinowe w budynkach § 95 pkt 1 stanowi, że dopuszcza się, przy zachowaniu określonych warunków, przeprowadzenie przewodów wentylacyjnych i klimatyzacyjnych przez ścianę i strop oddzielenia przeciwpożarowego. W rozpatrywanym przypadku wymogi te są w pełni spełnione. Zarówno organ I jaki i II instancji nie precyzuje, w jakim ewentualnie zakresie przedmiotowa ocena techniczna miałaby być wykonana. Organ II instancji sam stwierdza, że w aktach sprawy znajdują się ustalenia faktyczne zawarte w protokołach oględzin obiektu z dnia 15 lutego 2006 r. oraz z dnia 15 lipca 2008 r., z których jednoznacznie wynika, że w pomieszczeniu gospodarczym przyziemia budynku wykonany jest otwór wentylacyjny o wymiarach 14x14 cm, od strony działki sąsiedniej, na wysokości ca 2,10 m od poziomu terenu. Przedmiotowy otwór wentylacyjny jest opisany w dzienniku budowy domu i w/w protokołach, wszelkie jego parametry techniczne w tym sposób wykonania, użyte materiały oraz usytuowanie są znane. Także przepisy prawne obowiązujące w momencie jego powstawania w toku realizacji budowy budynku, jak i oddania go do użytkowania są przytoczone i w danym momencie nie powinny budzić wątpliwości. Żądanie od skarżących dostarczenia oceny technicznej spornego otworu wentylacyjnego jest bezprzedmiotowe, gdyż ewentualna ocena techniczna nic nie wniesie do sprawy, a jedynie narazi ich na kolejne koszty wynikające z niekompetencji urzędniczej. Skarżący wywodzili, że organ II instancji powołuje się na budzącą wątpliwości negatywną opinię Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia 12 sierpnia 2008 r. w sprawie usytuowania spornego otworu zapominając o tym, że wydana została ona bez przeprowadzenia wizji lokalnej i oparta na przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w momencie realizacji budowy domu i jego oddania do użytkowania z przyczyn oczywistych nie obowiązywały. Podobnie przedstawia się kwestia powoływania się organu II instancji na obowiązywanie art. 166 ust. 6 w/w Rozporządzenia w zakresie wyprowadzenia wentylacji w pomieszczeniu, w którym znajduje się gazomierz na wysokość co najmniej 2,5 metra powyżej poziomu teren - przepis ten w momencie realizacji budowy domu i oddania jego do użytku nie obowiązywał. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. W ocenie Sądu słusznie skarżący wywodzili, że organ nie wyjaśnił w należyty sposób powodów, dla których zobowiązał ich do przedłożenia oceny technicznej oraz jej zakresu. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia (...) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Należy przyznać rację skarżącym, że stan faktyczny związany z wykonaniem otworu wentylacyjnego ("zetownika") jest w pełni wyjaśniony, w szczególności znane są wszystkie jego parametry. Działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1192/05). Regulacja art. 81c ust. 2-4 ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Przyznając organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone upoważnienie, stanowiąc jednocześnie o możliwości nałożenia na określone podmioty określonych obowiązków - także finansowych, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych wyżej wymienionych, a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzająco (wyrok WSA w Krakowie z dn. 31 października 2007 r., II SA/Kr 683/05, LEX nr 394431). Warunkiem jego zastosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istnienie żadnej z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Sam fakt, iż wykonano roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym nie świadczy o tym, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót budowlanych lub uzasadnione wątpliwości co stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd nie wyklucza, że istnieje konieczność sporządzenia stosownej oceny technicznej, jednak uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia tego zagadnienia w należyty sposób. Konsekwencją tego jest również to, że z treści postanowienia nie wynika zakres oceny technicznej. Jest to okoliczność uniemożliwiająca jego prawidłowe wykonanie. Niewątpliwie organ nie mógł powoływać w treści uzasadnienia swego postanowienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co wynika wprost z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 1008/08. Tym samym wątpliwości budzi również opieranie się przez organ na opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 12 sierpnia 2008 r., która odwołuje się do tego właśnie rozporządzenia Pozostałe zarzuty skarżących należy uznać za niezasadne. Fakt nakazania wykonania "zetownika" przez inspektora nadzoru budowlanego i wpisanie tej okoliczności do dziennika budowy jest o tyle nieistotny, że z wpisu tego w żaden sposób nie wynika miejsce i sposób, w jaki powinien być on wykonany. Również fakt, że podczas odbioru budynku nie została podniesiona okoliczność związana z wykonaniem "zetownika", nie przesądza w żaden sposób o tym, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Natomiast zasadność odwołania się przez skarżących do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na obecnym etapie postępowania jest niemożliwa do oceny i będzie ona podlegała badaniu w dalszym toku postępowania po wzięciu pod uwagę przez organ zaleceń Sądu. Zatem ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.