II SA/Bd 1380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego R. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku I. K. z dnia [...] w przedmiocie odszkodowania przysługującego na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) i ustalenia nieważności oświadczenia woli z dnia 24 marca 2003 r. oraz jego uchylenia, odmówiło wszczęcie postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [..], po rozpatrzeniu wniosku I. K. z dnia [....] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w T., przy ul. [..], której właścicielem był I. K.. Podział podlegał m.in. na wydzieleniu z działki nr [...], działki nr [...] o powierzchni 0,4715 ha przeznaczonej pod nową drogę, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta T. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Decyzja ta nie rozstrzygała kwestii związanych z odszkodowaniem za przejętą nieruchomość, co odpowiadało treść przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 lipca 2002 r. W tej sytuacji, zdaniem SKO wniosek złożony przez I. K. nie mógł być rozstrzygnięty przez żaden organ administracji publicznej. Kwestie odszkodowawcze nie były bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, nie istnieje więc prawna możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych - nie istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), którego uchylenie domaga się I. K. Podobna sytuacja ma miejsce, zdaniem SKO, w przypadku żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności oświadczenia woli wyrażonego w dniu [..]. Nie jest ono bowiem decyzją administracyjną kończącą postępowanie administracyjne i dlatego nie może być przedmiotem kontroli przez SKO. SKO nie jest uprawnione do wszczęcia i prowadzenia postępowania w takim zakresie. I. K. w dniu [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 12 sierpnia [...]. SKO postanowieniem z dnia [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO podzieliło stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i stwierdziło, że w pkt 2 i 3 wniosek I. K. z dnia [...] zawierał żądanie, które nie podlegają rozstrzygnięciu administracyjnemu, a należą do kognicji sądów powszechnych. Natomiast w pkt 1 I. K. domagał się uchylenia decyzji z dnia [...], ale wskazywał, że przedmiotem tej decyzji jest odszkodowanie, podczas gdy faktycznie przedmiotem rozstrzygnięcia tą decyzją jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Nie istniał zatem w obrocie przedmiot żądania i SKO nie mogło wszcząć postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, o ustalenie nieważności oświadczenia woli z dnia [...] oraz jego uchylenie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że żądanie w kwestii uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w sprawie odszkodowania przysługującego właścicielowi z mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego bowiem decyzja, na którą powołuje się skarżący nie reguluje kwestii odszkodowania; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 kpa, polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; a także naruszenia art. 7 kpa polegające na zaniedbaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że z tytułu odszkodowania przysługującego właścicielowi z mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaproponowano jemu kwotę 132 000 zł (28 zł za 1m 2) oraz dodatkowo kwotę 5800 zł za składniki roślinie i budowlane znajdujące się na działce nr [...], łącznie w kwocie 137 800 zł. Pomimo, że nie wyraził on zgody na odszkodowanie za grunt w wysokości ustalonej przez organ, Urząd Miasta przekazał na jego rzecz kwotę 132 000 zł. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a w piśmie z dnia [...] wyraził on jedynie zgodę na wysokość odszkodowania z tytułu znajdujących się na działce nr [...] składników roślinnych i budowlanych. W pozostałej części wysokości odszkodowania nie została uzgodniona. W licznych pismach, a także w trakcie spotkań w Urzędzie Miasta skarżący wnosił o zapłatę odszkodowania w wysokości 50 zł za 1 m2. Zdaniem skarżącego w sprawie odszkodowania nie został wszczęty tryb administracyjny zgodnie z przepisem art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mający na celu ustalenie wysokości odszkodowania, co stanowi jawne naruszenie przepisów prawa przez Urząd, a cena za 1m2 powierzchni działki została rażąco przez Urząd zaniżona, o czym świadczy decyzja Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku od spadków i darowizn. Odnośnie oświadczenia woli z dnia [...] skarżący stwierdził, że jest ono nieważne, albowiem zostało złożone gdy był on w stanie wyłączającym świadome podejmowanie decyzji w związku ze stosowaną terapią i zażywanymi lekarstwami nieobojętnych dla układu nerwowego, a także z cukrzycą na którą cierpi od lat. Wobec tego, ze względu na stan psychiczny skarżącego doszło do skutecznego oświadczenia woli, co do zgody na wysokość odszkodowania za grunt i wysokość ta została ustalona jednostronnie przez organ na 28 zł za 1m2, a następnie wypłacona w kwocie 132 000 zł. Skarżący podał także, że Komisariat Policji w T. dnia [...] wszczął dochodzenie w sprawie podrobienia jego podpisu widniejącego pod umową uznającą kwotę 28 zł za 1 m2 za wystarczające odszkodowanie, a postanowieniem z dnia [...] prokurator umorzył postępowanie, pomimo że opinia biegłego nie rozstrzygała kwestii autentyczności podpisu w sposób jednoznaczny, oraz że w dniu [...] złożył do Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w T. wniosek z prośbą o usunięcie pisma z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, iż odpowiada ono prawu. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] (nazwanym pozwem) wniósł wprawdzie o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], ale wyrażenie, od razu sprecyzował, że uchylenie to ma dotyczyć "odszkodowania przysługującemu właścicielowi z mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Z treści uzasadnienia wniosku skarżącego także jednoznacznie wynika, że nie zgadza się on z wysokością przyznanego i wypłaconego odszkodowania - 132 000 zł (28 zł za 1 m2 powierzchni gruntu) za oddaną na drogę działkę o nr [...]. Skarżący podkreśla w uzasadnieniu wniosku, że nie wyraził świadomie zgody na taką wysokość odszkodowania za grunt i że w licznych pismach a także w trakcie spotkań w Urzędzie Miasta wnosił o zapłatę odszkodowania w wysokości 50 zł za 1m2 gruntu. Uznając sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za nie załatwioną po jego myśli, skarżący domagał się interwencji SKO poprzez wzruszenie decyzji z dnia [...]. Wskazać w związku tym należy, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] zatwierdzono jedynie projekt podziału nieruchomości skarżącego położonej przy ul. [...], który polegał na wydzieleniu z działki o nr [..] dziewięciu nowych działek, w tym działki o nr [...] o powierzchni 0,415 ha przeznaczonej pod nową drogę, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta T. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna ([..]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działkę która przechodzi na własność Gminy Miasta T. przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a Zarządem Miasta T. Stanowczo podkreślić należy, że decyzja ta nie rozstrzygała o kwestii wysokości przysługującego skarżącemu odszkodowania. Zawierała jednie informację, że kwesta ta nie będzie rozstrzygnięta w drodze tej decyzji administracyjnej, lecz dopiero jako efekt dwustronnych uzgodnień. Dodać należy, że dopiero po przeprowadzeniu rokowań możliwym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczeniem nieruchomości z tym, że w przypadku uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem gruntu a organem do wypłaty odszkodowania może dojść także bez wydania decyzji administracyjnej. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek związane z wynikiem postępowania podziałowego (wydzieleniem gruntów pod drogi publiczne), to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Decyzja ostateczna zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest nawet w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", aktem podjętym w granicach sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Postępowanie podziałowe poprzedza postępowanie o ustalenie odszkodowania i "warunkuje" późniejszą możliwość ubiegania się o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, gdyż dopiero z dniem uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości przymiotu ostateczności powstaje prawo strony do żądania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Dzieje się tak za sprawą unormowania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 397/07, Lex 505394). Mając na uwadze powyższe za prawidłowe należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie SKO o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 kpa, organ administracji odmawia wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak jest w niniejszej sprawie. W obrocie prawnym nie istnieje decyzja administracyjna ustalająca odszkodowanie dla skarżącego za przejętą pod drogę działkę. Postępowanie administracyjne nie może więc być wszczęte zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną w jego wniosku z dnia [...]. Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono według zasady wynikającej z art. 250 p.p.s.a.