II SA/Bd 1386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymiany pieca węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Kujawsko – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Z. Z. i E. Z. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Z. Z. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę, dotyczący budowy instalacji gazowej wewnętrznej, wraz z wymianą pieca w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], obręb nr [...] w miejscowości B.. Wniosek powyższy przekazany został Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. (PINB). Przekazując pismo ww. organowi Starosta poinformował, że w dniu [...] marca 2020 r. wszczął postępowanie w przedmiocie wniosku, zawiadamiając o tym strony postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. strona postępowania – A. D. – poinformowała, że roboty określone we wniosku zostały wykonane przed złożeniem tego wniosku, tj. w ramach samowoli budowlanej. W dniu [...] czerwca 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej w B., przy ul. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że roboty budowlane wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2019 r., nr [...], która nie była decyzją ostateczną. Ponadto stwierdzono, że rozbudowa instalacji gazowej została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym przedłożonym w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia na własny koszt i dostarczenia do inspektoratu w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie pieca węglowego na piec gazowy wraz z rozbudowaną wewnętrzną instalacją gazową w przedmiotowym budynku w zakresie zgodności wykonania ww. robót z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, wniesionego przez A. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że dokonując ustaleń co do kręgu stron postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. pominął, iż współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., obok A. D., w księdze wieczystej prowadzonej dla tego lokalu ujawniony jest także jej mąż – R. D.. WINB wskazał, że organ pierwszej instancji uzyskał informację o jego śmierci od osób uczestniczących w kontroli na nieruchomości, jednak nie poczynił żadnych kroków, by tę informację urzędowo potwierdzić i ustalić spadkobierców zmarłego – wstępujących w jego miejsce jako strony postępowania. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji dokonał ustaleń co do spadkobierców zmarłego współwłaściciela lokalu przy ul. [...] w B., zaliczając w poczet stron postępowania jego córki. W dniu [...] października 2020 r. do inspektoratu wpłynęła zaś ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych, o której mowa była w uchylonym postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (publ. jak wcześniej wskazano) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 471), PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z wymianą pieca węglowego na piec gazowy wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...] w B. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. umorzył postępowanie w sprawie wymiany pieca węglowego na piec gazowy wraz z rozbudowaną wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ stwierdził, że analiza przedłożonej organowi – w wykonaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] – oceny technicznej wykonanych robót wykazała, iż roboty budowlane polegające na wymianie pieca węglowego na gazowy wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazał, że została też przeprowadzona próba szczelności instalacji gazowej z wynikiem pozytywnym. W związku z powyższym w ocenie PINB zasadne jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. A. D. zwróciła się do PINB o "wydanie nakazu usunięcia dzikiego przyłącza z jej sieci gazowej przy ul. [...] w B. i przywrócenie stanu poprzedniego (samowola)". Pismo powyższe organ I instancji przekazał WINB jako odwołanie. Organ odwoławczy wezwał A. D. do sprecyzowania, czy wniesione pismo stanowi odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2021 r., czy może jest to pismo informacyjne skierowane do organu I instancji i nie stanowi środka zaskarżenia, pod rygorem uznania, że pismo to stanowi odwołanie. Pismem z dnia [...] września 2021 r. A. D. ponownie wskazała, w sposób nieprecyzyjny, że podanie dotyczy "podłączenia się do jej sieci gazowej samowolnie i przywrócenia stanu poprzedniego czyli zgodnego z prawem". Pismo zostało zakwalifikowane przez WINB jako odwołanie. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...].BL, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, przytoczywszy stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że o ile – w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji o nakazie wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – organ nadzoru budowlanego może rozstrzygnąć o umorzeniu sprawy na podstawie art. 105 k.p.a., to w rozpoznawanej sprawie nie ocenił on przesłanki prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożona przez inwestora ekspertyza wskazuje, iż wykonana instalacja gazowa przebiega nie tylko przez lokal mieszkalny inwestora, ale również przez części wspólne budynku, tj. przez klatkę schodową. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek PINB będzie ustalenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną we wspólnocie mieszkaniowej, w której inwestor jest jednym z właścicieli, a następnie analiza, czy objęte przedmiotowym postepowaniem samowolnie wykonane roboty budowlane stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, czy też nalezą do czynności zwykłego zarządu, co determinować będzie ilość koniecznych do uzyskania zgód do rozporządzania rzeczą wspólną. W sprzeciwie na powyższą decyzję E. i Z. Z. podnieśli, że kocioł gazowy to jedyne źródło ogrzewania w ich lokalu, przy czym realizacja instalacji gazowej wpłynęła pozytywnie na środowisko. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej). Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym wytkniętej przez WINB kwestii, pozwala na stwierdzenie, że materiał ten pozwala na samodzielną ocenę zakwestionowanej przez organ odwoławczy okoliczności. Innymi słowy wskazana przez WINB okoliczność nie wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim stwierdzono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2021 r., nr [...]. Przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia I instancji i przekazania sprawy PINB do ponownego rozpoznania było ustalenie, że organ I instancji – umarzając postępowanie naprawcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość (zgodność wykonanych samowolnie robót budowlanych z przedłożoną ekspertyzą techniczną) – nie ustalił, czy inwestorowi robót przysługiwało prawdo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazał WINB, problem ten był zasadniczy dla oceny możliwości zalegalizowania wykonanych robót, albowiem roboty te objęły swoim zakresem część nieruchomości wspólnej (klatkę schodową) budynku przy ul. [...] w B.. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano) organy winny badać kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podobnie jak badają kwestię zgodności wykonanych samowolnie robót z przepisami technicznymi. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11 i z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12, dostępne jw.). W tym kontekście wskazać należy, że pogląd powyższy nie jest sprzeczny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA 2011 r., nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, dostępny jw.). Uchylając decyzję umarzającą postępowanie naprawcze z uwagi na brak ustaleń organu I instancji co do sposobu zarządu nieruchomością wspólną (wspólną częścią nieruchomości, na której wykonano samowolnie roboty budowlane) WINB pominął, że w aktach sprawy znajduje się (k. 34 akt adm. I instancji) postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. I Ns 294/18, w którym rozstrzygnięto w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej – zezwolono inwestorowi na dokonanie w odniesieniu do nieruchomości położonej w B., stanowiącej zabudowaną działkę o numerze geod. [...], czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną po uzyskaniu wymaganych zgód i pozwoleń na przebudowę instalacji gazowej, w tym przebudowę na nieruchomości wspólnej odcinka sieci gazowej do istniejącego gazomierza dla lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. do lokalu wnioskodawcy zgodnie z projektem mgra inż. W. P. z dnia [...] września 2018 r., po zatwierdzeniu tego projektu przez właściwy organ. Powyższe oznacza, że istotna okoliczność warunkująca możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych została rozstrzygnięta przez sąd powszechny, a tym samym nieistotny w sprawie pozostaje ustalony dla nieruchomości przez jej współwłaścicieli sposób zarządu, a tym bardziej – czy wykonane roboty stanowiły czynności mieszczące się w kategorii czynności zwykłego zarządu nieruchomością, czy też przekraczające zwykły zarząd. Sąd Rejonowy w S. przesądził, że przebudowa instalacji gazowej, jako czynność przekraczająca zakres czynności zwykłego zarządu, może zostać przez inwestora wykonana z pominięciem zgód współwłaścicieli nieruchomości. Powyższe, wespół z niekwestionowanym tytułem prawnym inwestora do części wspólnej nieruchomości (współwłasność), stanowi o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane orzeczenie, jak wynika z naniesionej klauzuli, jest prawomocne od 19 lutego 2020 r. Skoro kwestia zgody współwłaścicieli na wykonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością zdezaktualizowała się z powodu rozstrzygnięcia jej przez sąd powszechny, organ odwoławczy nie mógł z powodu niewyjaśnienia tej kwestii uchylić decyzji PINB i przekazać mu sprawy do ponownego rozpoznania. W zakresie jego kompetencji było bowiem dokonanie ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie dysponowania przez sprzeciwiającego się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile z uzasadnienia uchylonej decyzji nie wynika, by PINB sporną kwestię rozważał, to bez wątpienia przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie nie wykroczyłoby poza właściwość rzeczową organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji PINB. Osobnym zagadnieniem pozostaje, czy wykonane samowolnie roboty mieszczą się w zakresie określonym w postanowieniu sądu powszechnego, tj. czy odpowiadają one zakresowo robotom określonym w projekcie budowlanym, powołanym w sentencji ww. postanowienia. Chodzi tu przede wszystkim o to, czy inwestor nie dokonał robót budowlanych wykraczających poza dozwoloną postanowieniem SR w S. kategorię czynności przekraczających zwykły zarząd (nie wykonał robót innych niż te, wobec których zastępczą zgodę wyraził sąd powszechny). O ile szersze wypowiadanie się w tym przedmiocie przez Sąd byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne, to zauważyć należy, że ocenie powinien podlegać zakres robót określonych w projekcie budowlanym przedłożonym organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz porównanie go z zakresem robót zrealizowanych w warunkach samowoli. Inwestor dysponował bowiem nieruchomością na cele budowlane tylko w takim w zakresie, w jakim zezwolił na to sąd powszechny. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podana w uzasadnieniu okoliczność nie stanowi zaś wystarczającej przesłanki do uchylenia zakwestionowanej decyzji PINB, albowiem wskazana przez organ odwoławczy kwestia wymagająca w jego mniemaniu dodatkowych ustaleń została już rozstrzygnięta przez sąd powszechny postanowieniem zalegającym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. Ponownie oceni wystąpienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze, że zgodna z prawem decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli WINB dojdzie do wniosku, że brak jest podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozstrzygnie sprawę merytorycznie po przeprowadzeniu ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego.