II SA/Bd 1393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 29 maja 2008 r. nr XIV/112/08 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] października 2017 r. P. I. złożył skargę na Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P. z 2008 r. nr [...] poz. 1410 w dniu [...] czerwca 2008 r. Prokurator zarzucił zawartym w regulaminie zapisom, że wydane zostały bez podstawy prawnej i w sposób sprzeczny z §115, § 135 i §137 w zw. z §146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016.283) poprzez: - zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, - powtórzenie w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, - zdefiniowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej, w sposób odmienny. Na podstawie art. 147 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że upoważnienie do uchwalenia regulaminu przez radę gminy wynika z regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.w.ś.). Uchwalany regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Tymczasem Rada Gminy jako podstawę uchwalenia zaskarżonego regulaminu wskazała art. 18 ust. 2 ustawy 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz. U. 2016r., poz. 446; zm). Skarżący podniósł, że powyższe przepisy nie przyznają samodzielnie możliwości uchwalenia aktu o powszechnie obowiązującym charakterze, który musi znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Zdaniem skarżącego, treść uchwały powinna ściśle odpowiadać ustawowemu upoważnieniu, czemu zaskarżony akt w wielu miejscach nie czyni zadość. Skarżący podkreślił, iż ranga regulaminu jako aktu prawa miejscowego pociąga za sobą wymóg, by miał on charakter abstrakcyjny: nie wskazuje się w nim konkretnego przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego, ani nie może on być uchwalony dla jednego konkretnego przedsiębiorstwa, nawet jeśli w danym momencie na terenie gminy działa tylko jedno przedsiębiorstwo. Jak zauważył skarżący, we wszystkich zapisach regulaminu występuje konkretne P. U. G. Sp. z o.o., pomimo tego że ustawa stawia wymóg uchwalenia regulaminu dla abstrakcyjnego podmiotu. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, iż regulamin został uchwalony w formie załącznika do uchwały, poza którym uchwała zawiera aż siedem załączników do Regulaminu, nie odwołując się w nim do ich treści, co powoduje, iż cały akt jest nieczytelny i niezgodny z ustawowymi zasadami techniki tworzenia prawa. Kolejnym zarzutem jest sprzeczność aktu z "zasadami techniki prawodawczej" poprzez tworzenie na własny użytek terminów, którymi posługuje się w swej treści – w części pomijając zapisy w ustawie źródłowej: §2 pkt 5, 6 ,7, 16, 17, 18- nie podaje ich pochodzenia a w części je przeinaczając: §2 pkt 12, 13, 14 lub tworząc na własny użytek ; §2 pkt 1, 4, 9, 10, 11, 12, 13,15, 26, 27. Za niedopuszczalne skarżący uznał też uregulowania zawarte w § 4 ust. 1 i 2 regulaminu, który uzależnia możliwość zawarcia umowy dot. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od przyjęcia przez przedsiębiorstwo, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Kolejne wadliwe zapisy zawarte są w §5 ust. 6-8, dotyczące rozwiązania i wygaśnięcia umów a więc naruszające zasadę swobody kontraktowej stron. Prokurator wskazał też na rozstrzygnięcia związane z odprowadzaniem ścieków przemysłowych i komunalnych, zawarte w § 10 i §11 Regulaminu, które są powieleniem rozwiązań zawartych w ustawie źródłowej. Konkludując, skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie uznała zasadności skargi i wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu podjęcia uchwały bez podstawy prawnej organ podniósł, iż uchwała podjęta została na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., który to przyznaje Radzie Miejskiej kompetencję w zakresie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Ponadto organ uznał, iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności samego regulaminu, który jest jedynie załącznikiem, a nie uchwały, z mocy której wprowadzony on został w życie. Odnosząc się do samego regulaminu organ wskazał, iż uchwała powołuje się na określenia ustawowe, nie formułuje natomiast nowych definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Organ podkreślił, iż zarzut uchwalenia regulaminu w formie załącznika jest bezzasadny, gdyż takie rozwiązanie jest dopuszczalne w oparciu o regulację w §29 zasad techniki prawodawczej. Powołując się na orzecznictwo organ ponadto zaznaczył, że nawet gdyby uznać takie zredagowanie aktu normatywnego jako naruszenie §29 zasad techniki prawodawczej, to jest to nieistotne naruszenie prawa i nie prowadzi do uznania całego aktu za nieważny. [...] jednak organ po części zgodził się z zarzutem zbędnego powtarzania w uchwale przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaznaczył przy tym jednak, iż takie powtórzenia są niekiedy konieczne, jeżeli taki zabieg czyni akt prawa miejscowego bardziej czytelnym i zrozumiałym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakładają obowiązek na Radę Miejską w zakresie uchwalenia regulaminu dla abstrakcyjnego przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Wskazując w uchwale konkretne przedsiębiorstwo, nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, gdyż na terenie Gminy P. działa tylko P. U. G. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] maja 2008r. Rady Gminy, nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Istotne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie do art. 91, który określa dwa rodzaje naruszeń (istotne i nieistotne), choć ustawa nie definiuje obu tych naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. O "istotnym" naruszeniu prawa mówi się, gdy uchybienie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, który istotnie narusza prawo. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zaś na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa, akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest powyższymi zasadami, jak również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z podanymi wyjątkami, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tych okolicznościach co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska działała bez podstawy prawnej. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska wskazała jako podstawę swojego działania art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy zaznaczyć, że na rozprawie skarżący wycofał ten zarzut i sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w całości. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową do wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Oceniając zaskarżony akt należy podkreślić, że trafnie podnosi skarżący, iż zaskarżona uchwała wskazując konkretne przedsiębiorstwo narusza art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zwrócić trzeba uwagę, że status aktu prawa miejscowego mają jedynie te uchwały, które posiadają cechy norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc nie odnoszą się do konkretnego podmiotu czy jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji. Gdy takich cech nie odnajdziemy w uchwale rady gminy, wówczas nie może ona zostać uznana za powszechnie obowiązujący akt normatywny, stanowiący źródło prawa. Zauważyć trzeba, że cechą odróżniającą akt normatywny generalny przyjęty przez radę gminy od aktu indywidualnego jest to, iż akt indywidualny reguluje prawne stosunki między gminą a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny rady gminy ustala normę prawną mającą regulować wiele stosunków społecznych z nieoznaczonymi w momencie przyjmowania tego aktu jednostkami. W niniejszej sprawie organ wskazał konkretne przedsiębiorstwo- z takimi zapisami mamy m.in. do czynienia w § 2 pkt 4 , 10, 15, 26, 27, § 3 pkt 1,3,4,5,6 a także w kolejnych paragrafach - argumentując to faktem, iż na terenie objętym aktem działa tylko jedno przedsiębiorstwo. Dotyczy to PUG sp. z o.o,- Przedsiębiorstwa Usług Gminnych sp. z o.o. w P. jako strony umowy i dostawcy usług. Odpowiadając na stanowisko zaprezentowane przez organ, należy podkreślić, że z istoty uchwalonego aktu wynika konieczność określenia generalnie a nie konkretnie podmiotu świadczącego usługi o jakich mowa w przepisie upoważniającym. Słusznie również podniósł skarżący, że regulamin wprowadzając określone pojęcia, bez odwołania się do ustawowych definicji legalnych nie tylko narusza zasady techniki prawodawczej, ale również powoduje ryzyko niejednoznacznej ich interpretacji. Konkretna definicja, ujęta w określonej jednostce normatywnej może wypaczać pierwotny sens znaczenia danego pojęcia lub zwrotu. Należy też mieć na uwadze, iż art. 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Sąd podziela zatem stanowisko prokuratora i uznaje za niedopuszczalne tworzenie na własne potrzeby definicji legalnych. Zdaniem Sądu, każde inne brzmienie obowiązującej definicji, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek- związania ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSO 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Jednocześnie wskazane zapisy kwestionowanej uchwały naruszają przepisy prawa tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Także w ocenie Sądu nie istnieją racjonalne okoliczności przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Sąd przychyla się także do zarzutu naruszenia przepisów §29 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z §29 ust. 2 ww. rozporządzenia w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, zaś odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych uchwały. W niniejszej sprawie w załączniku do aktu prawa miejscowego przewidziano dalsze załączniki, nie odwołując się do ich treści w akcie podstawowym, co niewątpliwie czyni ten akt nieczytelnym. Sąd uznał również za niedopuszczalne uzależnienie zawarcia umowy dotyczącej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 4 ust. 2 regulaminu) od przyjęcia przez przedsiębiorstwo, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek oraz wprowadzanie szeregu postanowień w §5 ust. 6 – 8 wkraczających w sferę swobody kontraktowej stron. W art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków", zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Miejską stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest organ uchwalający regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione były zarzuty skargi co do tego, iż wskazane zapisy naruszają prawo w sposób istotny, jako stanowiące niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem. Sąd nadto dostrzegł, iż niejasne i wewnętrznie sprzeczne są zapisy ocenianego aktu. Tytułem przykładu można wskazać § 4 ust.1 odwołujący się do osoby spełniającej warunki określone w § 3 ust. 2 (obligatoryjne zawarcie umowy). Z § 4 ust.1 wynika, iż PUG Sp. z o.o. jest zobligowane do zawarcia umowy z osobą, spełniającą warunki z §3 ust. 2. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 1 nie określa żadnych warunków podmiotowych, zaś §3 ust. 2 pkt 2 wskazuje, iż "warunkiem zawarcia umowy jest wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy przez osobę, o której mowa w §4 ust. 2. §4 ust.2 regulaminu stanowi zaś, że umowa "może" być zawarta. Fakultatywność czy obligatoryjność zawarcia umowy na gruncie powołanych przepisów może więc powodować wątpliwości interpretacyjne. § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu stanowi, że umowa może być zawarta "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (już ten zwrot narusza ustawę) z osobą, która korzysta z nieruchomości zabudowanej lub niezabudowanej o nieuregulowanym stanie prawnym. Zapis natomiast §4 ust 3 regulaminu rodzi także wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z jego postanowieniem PUG Sp. z o.o. w przypadku trudności z ustaleniem osoby uprawnionej do zawarcia umowy zgodnie z ust. 2, PUG Sp. z o.o. może wyjątkowo zawrzeć umowę z osobą upoważnioną przez najemców danego budynku. Z tak skonstruowanej regulacji wynika możliwość zawarcia umowy z osobą upoważnioną przez najemcę, nie odnosząc się do samego najemcy. Przyjmując, że najemca ma tytuł prawny do nieruchomości wcale nie oznacza, że jest uprawniony do podnajmu. Jak w takim razie należałoby traktować podnajmujących, gdy podnajem zawarto wbrew woli wynajmującego . W takiej sytuacji, nie mają oni tytułu prawnego do nieruchomości i powstaje sytuacja, która wymyka się z zakresu regulacji, naruszając też postanowienia ustawy. Osoba upoważniona nie oznacza osoby uprawnionej do władania nieruchomością. Tak niedopracowane zapisy budzą wątpliwości interpretacyjne, czyniąc regulamin nieczytelnym i istotnie naruszającym ustawę. Z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.