II SA/Bd 1395/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2021r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. S.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 15 styczna 2021r. A. S. (dalej "Skarżąca"), działająca przez zawodowego pełnomocnika, zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem A. S.. Do wniosku dołączyła ona odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we [...], zaliczającego A. S. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] września 2019r. na okres do [...] października 2021r. Z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. We wniosku zażądała również uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2020r. przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na okres od [...] listopada 2020r. do [...] października 2021r. ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2020r. Jednocześnie wniosła o dalszą wypłatę specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procedowania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z [...] lutego 2021r. (nr [...]) Burmistrz [...] odmówił uwzględnienia wniosku na podstawie art. 17 ust. 1 b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") – tj. z uwagi na okoliczność niemożliwości ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność A. S., a także z uwagi na pozostawanie A. S. w związku małżeńskim. Na skutek odwołania wniesionego przez A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2021r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odmienną ocenę prawną i wskazówki do dalszego procedowania. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz [...] w pierwszej kolejności decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji ostatecznej Nr [...] z [...] listopada 2020r., na mocy której A. S. nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Decyzja ta nie została zaskarżona przez A. S. i w konsekwencji decyzją z [...] lipca 2021r. [...]) Burmistrz [...] przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. na okres od [...] czerwca 2021r. do [...] października 2021r. W odwołaniu na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie sprawy dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od [...] stycznia 2021r. do [...] maja 2021r., - art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywna przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy – co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczeń implikujący prawo do dokonania wyboru jednego z nich. Skarżąca zaskarżyła decyzję organu I instancji w części odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2021r. do [...] maja 2021r. i wniosła o uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania SKO we [...] wydało opisaną na wstępie decyzję, uznając że zaskarżona decyzja organu l instancji odpowiada prawu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że początkowa data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego determinowana była datą uchylenia Stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto podkreślono, że przepisy prawa nie przewidują regulacji umożliwiającej rozliczenie wypłaconego Skarżącej zasiłku opiekuńczego ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołała się na stanowiska judykatury obszernie cytując tezy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r. poz. 329). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie zgłoszony został przez obie strony procesu. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotę sporu w sprawie stanowi wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zakwestionowała bowiem legalność przyznania jej wnioskowanego świadczenia od daty uchylenia decyzji ustalającej na jej rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. od [...] czerwca 20121r., domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2021r. – tj. od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego. Wobec powyższego odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a więc za okres w którym obowiązywała decyzja z [...] listopada 2020r. ustalająca na rzecz Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podnieść należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu wniosku), pobierała ona na mocy decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie ulega również wątpliwości, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Co do zasady więc wniosek Skarżącej złożony w styczniu 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 stycznia 2021 r., na co powołuje się Skarżąca w złożonej skardze. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie można pominąć tego, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymusiły zastosowanie przez organy w pierwszej kolejności ograniczenia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. Na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała bowiem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, spowodowana ustalonym dla Skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie lub zmiana, decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia. Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stosuje się, gdy wnioskodawca spełnia materialnoprawne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tymczasem w przypadku Skarżącej w miesiącu złożenia wniosku występowała negatywna przesłanka. Skoro w świetle art. art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Z powyższego wynika, że dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, jak podkreślono, przewidział w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość swobodnego wyboru jednego z wymienionych w nim świadczeń. Organ w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych nie działa z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek strony. W sprawie Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosek aby w przypadku wydania decyzji przyznającej to świadczenie uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą na dzień [...] grudnia 2020r. Następnie w toku postępowania administracyjnego od [...] czerwca 2021 r. została uchylona decyzja z [...] listopada 2020 r. wydana w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co znamienne, decyzja z [...] czerwca 2021r. (doręczona pełnomocnikowi Skarżącej [...] czerwca 2021 r.) nie została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, zatem jest decyzją ostateczną. Profesjonalny pełnomocnik winien być świadomy skutków prawnych takiego stanu rzeczy i konsekwencji, jakie ostateczna decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień [...] czerwca 2021r. będzie mieć wobec możliwości uzyskania przez Skarżącą uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej organy obu instancji, działając (zgodnie z art. 6 k.p.a.) na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. nie uchybiły obowiązującym przepisom prawa odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres przed [...] czerwca 2021r. z powołaniem opisanej w tym przepisie przesłanki negatywnej. Skoro w obrocie prawnym pozostawała niezakwestionowana decyzja z [...] czerwca 2021 r., to tym samym na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutki wywierała decyzja z [...] listopada 2020r. o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku podnoszone w skardze zarzuty i orzecznictwo odnoszące się do spraw o odmiennych okolicznościach. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a przy tym nie posiadał właściwości, aby w tym postępowaniu administracyjnym wzruszyć ostateczne decyzje Burmistrza [...] o przyznaniu świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r., jak również decyzji z [...] czerwca 2021r. wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. w zw. z 27 ust. 5 u.ś.r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Dokonując szerokiego wywodu co do niebudzącego wątpliwości Sądu poglądu dotyczącego uprawnień podmiotów wnioskujących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania już przez nich świadczenia konkurencyjnego Skarżąca pominęła, że w jej sprawie kwestia uchylenia decyzji przyznającej to konkurencyjne świadczenie została już ostatecznie rozstrzygnięta [...] czerwca 2021r. O ile zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może wybrać świadczenie dla siebie korzystniejsze, to realizacja tego wyboru musi wiązać się z wyeliminowaniem decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie z obrotu prawnego, a co dokonać winno się w przepisanej prawem formie (decyzji o zmianie/uchyleniu decyzji ostatecznej). Jeszcze raz Sąd wskazuje, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez Skarżącą zakwestionowana nawet poprzez wyczerpanie trybu odwoławczego. Wobec powyższego należy uznać, że organ prawidłowo przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od [...] czerwca 2021 r., tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż dopiero od tego momentu spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2021 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, aż do dnia od którego uchylona została decyzji o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.