II SA/Bd 140/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. W piśmie z [...] grudnia 2024 r. jego autorzy w tym P. M. (tj. Skarżący), zwrócili się do Prezydenta Miasta I. (zwanego dalej "Prezydentem") z informacją, że przy ul. [...] w I., na działce nr [...] wybudowany został budynek handlowo – mieszkalny, który następnie został przekształcony na niepubliczną szkołę podstawową. Zdaniem wnioskodawców działalność szkoły negatywnie wpływa na otoczenie i funkcjonowanie mieszkańców ulicy ze względu na hałas, nasilony ruch samochodów i związane z tym niebezpieczeństwa. Nadto stwierdzili, że działalność szkoły jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje zakaz lokalizowania uciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej, a dopuszcza usługi nieuciążliwe wbudowane w obiekty mieszkalne. Wobec powyższego autorzy pisma wnieśli o wydanie zaświadczenia stwierdzającego niezgodność ww. działalności szkoły z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta I., po rozpatrzeniu ww. wniosku, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej w skrócie "k.p.a."), postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia o niezgodności prowadzonej działalności – niepublicznej szkoły podstawowej na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w I. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że niesporne jest, że na działce numer [...] wybudowany został budynek handlowo-mieszkalny, który następnie został przekształcony na niepubliczną szkołę podstawową. Ponadto wymieniona działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: M., K., L., B. K., S. C., W. J., Ks. D. Z. i D. w l. , zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/376/2000 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 października 2000 r., (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 49, poz. 271, z dnia 30 kwietnia 2001 r.). Kolegium wskazało także, że [...] lutego 2014 r. Prezydent wydał, na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zaświadczenie znak: [...] z którego wynika, iż zamierzony sposób użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego, usytuowanego na działce numer [...] przy ulicy [...] w I., polegający na wprowadzeniu funkcji usługowej w zakresie edukacji jest zgodny z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2000 r. Kolegium przywołało treść art. 217 k.p.a. podkreślając, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego poświadczenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. Zdaniem Kolegium żadna z powyższych sytuacji nie ma miejsca. Odnośnie wydawania zaświadczenie w przypadku jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, Kolegium wskazało, że zaświadczenie o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest na etapie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (legalizacji) oraz na etapie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odnośnie pierwszej sytuacji Kolegium wskazało na treść art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Kolegium podniosło także, że z art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Niezbędne jest jednak wcześniejsze wydanie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego postanowienia, w którym organ działając na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałoży na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. zaświadczenia o zgodności budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało także na przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który mówi o konieczności dołączenia do zgłoszenia organowi administracji achitektoniczno - budowlanej zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że takie zaświadczenie jest także konieczne w procedurze legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego co wynika z treści art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Kolegium stwierdziło, że żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Odnośnie wydawania zaświadczenie w przypadku jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, Kolegium podkreśliło, że interes prawny, który wnioskodawcy winni wykazać, tym różni się od interesu faktycznego, że wynika z wyraźnej normy prawnej. Takiej normy wnioskodawcy nie wykazali. W skardze do sądu P. M. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (w tym niezebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), zgodnie z przepisami prawa, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącego w treści wniosku zostało jednoznacznie ustalone, że w przedmiotowym budynku jest prowadzona działalność oświatowa, co jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizowania działalności uciążliwej. Skarżący podtrzymał stanowisko, że działalność oświatowa prowadzona na nieruchomości niekorzystnie oddziałuje na codzienne funkcjonowanie mieszkańców pobliskich nieruchomości z uwagi na natężonych ruch uliczny, hałas, co w konsekwencji doprowadza do licznych niebezpieczeństw i zagrożeń z tym związanych. Skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie takiego postępowania doprowadziłoby do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i stwierdzenia niezgodności prowadzonej działalności w postaci niepublicznej szkoły podstawowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niezasadnie zarzuca Skarżący brak przeprowadzenia przez organ należytego postępowania celem wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że przed wydaniem zaświadczenia organ może co prawda przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia. Zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2025 r., II OSK 1267/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w LEX nr 3853895). Organ nie mógł zatem naruszyć wskazanych przez Skarżącego przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. znajdującego się w rozdziale 4 Działu II k.p.a. Organ w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie był bowiem uprawniony do badania takich okoliczności jak natężenie ruchu ulicznego, hałasu czy ich związku z prowadzoną działalnością szkoły podstawowej. Zasadne jest także stanowisko organu, że brak było przesłanek, aby wydać Skarżącemu żądane zaświadczenie. Zgodnie z 271 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Co do pierwszego ze wskazanych punktów trafnie wskazał organ, że przepisy prawa wymagają wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji (działalności prowadzonej w ramach inwestycji) z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procedurze legalizacji samowoli budowlanej (art. 48b Prawa budowlanego) oraz w przypadku zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Z akt sprawy nie wynika, żeby żądanie wydania zaświadczenia nastąpiło w ramach którejś z tych procedur tj. w ramach postępowania legalizacyjnego lub w ramach zgłaszania zmiany sposobu użytkowania. Słuszne jest także stanowisko organu, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest możliwe, gdy wnioskodawca wykaże interes prawny w jego uzyskaniu. Interes prawny tym różni się od interesu faktycznego, że wynika on z wyraźnej normy prawnej. Wnioskodawca zatem powinien wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynika jego interes prawny. Nie jest wystarczające samo opisanie swojej sytuacji jako osoby, która musi znosić określonego rodzaju uciążliwości (hałas, wzmożony ruch pojazdów itp.). Znajdowanie się w takiej sytuacji słusznie organ zakwalifikował jako źródło interesu faktycznego. Konieczność znoszenia uciążliwości jest zrozumiałem powodem podejmowania czynności, aby owe uciążliwości usunąć. Aby jednak uznać, że w przedstawionej sytuacji jedną z takich czynności może być domaganie się wydania przez organ administracji zaświadczenia o konkretnej treści, należałoby wskazać przepis prawa z którego wynika prawo żądania wydania zaświadczenia w tej konkretnej sytuacji. Skarżący takiego przepisu nie wskazał. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.