II SA/Bd 1404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 12.08.2014 r. E. Z. (skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy płyty do składowania obornika na działce nr [...] w miejscowości Z. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo to związane było z obowiązkiem nałożonym na skarżącą w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (nr [...]) dotyczącym przedłożenia dokumentacji wymaganej w procesie legalizacji samowolnej budowy rzeczonego obiektu na podstawie 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, akt dalej przytaczany jako u.p.b.). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy L., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, akt dalej przytaczany jako k.p.a.) odmówił E. Z. wydania zaświadczenia o zgodności budowy płyty do składowania obornika na działce nr [...] w miejscowości Z. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka, na której wybudowano obiekt, znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 6MNr o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rezydencjonalna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; oraz dopuszczalnym przeznaczeniu uzupełniającym: usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, stacje transformatorowe, przepompownie. Część działki obejmuje również teren oznaczony symbolem 1Rz o przeznaczeniu podstawowym: tereny rolnicze (łąki, pastwiska) i przeznaczeniu dopuszczalnym: realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z całkowitym zakazem lokalizowania zabudowy. Organ stwierdził, że budowa płyty do składowania obornika, której lokalizację ustalił na podstawie uzasadnienia postanowienia PINB, niezgodna jest z ustaleniami planu, ponieważ teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej zgodnie z planem jest terenem, na którym oprócz budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń towarzyszących oraz wykonywanie nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, zaspokajających potrzeby ludności, niepolegających na wytwarzaniu dóbr materialnych. Wójt uznał, że płyta do składowania obornika nie jest obiektem ani urządzeniem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej oraz, że nie jest pomieszczeniem w budynku mieszkalnym przeznaczonym do prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Zaznaczył także, że o ile plan nie nakłada obowiązku realizacji zagospodarowania z nim zgodnego i przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystywana rolniczo do czasu jej zagospodarowania w sposób określony planem [art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, akt dalej przytaczany jako u.p.z.p.)], to wykonanie obiektu, który miałby służyć dotychczasowemu użytkowaniu terenu, z planem zgodne nie jest. Na powyższe postanowienie Wójta, pismem z dnia 10.09.2014 r., skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej SKO) podnosząc, że w jej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 35 u.p.z.p., albowiem, skoro możliwe jest dalsze prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego, to dopuszczalne jest także modernizowanie istniejących w tym gospodarstwie obiektów inwentarskich. SKO, postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) utrzymało zaskarżone postanowienie Wójta Gminy L. W uzasadnieniu organ II instancji potwierdził, że na gruncie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Z. i części wsi G. [przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 5 lutego 2009 r., nr 9, poz. 192, akt dalej przytaczany jako plan miejscowy] przedmiotowa działka położona jest na terenie dwóch jednostek planistycznych, tj. o symbolu 1Rz (tereny rolnicze - łąki i pastwiska) oraz 6MNr (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej). Potwierdził też ustalenia organu I instancji dotyczące lokalizacji płyty do składowania obornika, który to obiekt leży na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 6MNr. Zdaniem SKO budowa przedmiotowego obiektu nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym ani dopuszczalnym uzupełniającym ustalonym dla terenu oznaczonego symbolem 6MNr ponieważ obiekt ten, w ocenie organu odwoławczego, nie jest obiektem i urządzeniem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej, ani też nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, gdyż nie podpada on pod definicję tego pojęcia zawartą w §3 pkt 12 planu miejscowego. SKO odniosło się też do treści art. 35 u.p.z.p. wyjaśniając, że o ile użytkowanie terenu objętego planem miejscowym może odbywać się w sposób dotychczasowy, to nowe inwestycje muszą już być realizowane w zgodzie z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Na powyższe postanowienie E. Z. wniosła w dniu 28.10.2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 271 §1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia oraz art. 35 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię. Skarżąca podniosła, że obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Zaznaczyła, że obiekt został wybudowany ponad 20 lat temu, nie jest więc nową inwestycją. Według skarżącej brak jest podstawy prawnej do ograniczenia wykonywania jej prawa własności poprzez modernizację obiektów, a w szczególności legalizację obiektów istniejących. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 1006/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takich naruszeń Sąd nie stwierdził, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika zaś, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści ww. przepisów wynika, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącej potrzebne dla celów realizacji postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego – płyty do składowania obornika. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie Wójta w przedmiocie wniosku skarżącej zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, polegającego na ustaleniu lokalizacji przedmiotowego obiektu oraz treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b) budowa płyt do składowania obornika nie wymaga otrzymania od organu pozwolenia na budowę z art. 28 u.p.b. Ustawodawca nałożył jednak na inwestora obowiązek zgłoszenia budowy właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), któremu to obowiązkowi skarżąca nie uczyniła zadość. Zgodnie z art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W myśl art. 49b ust. 2 u.p.b. legalizacja takiego obiektu jest możliwa między innymi wtedy, gdy jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podmiot ubiegający się o legalizację obiektu budowlanego winien zatem przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide art. 49b ust. 2 pkt 3 u.p.b.). Nałożenie przez PINB obowiązku przedstawienia takiego zaświadczenia było więc koniecznym warunkiem do dokonania legalizacji obiektu samowolnie zbudowanego, a co za tym idzie - doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Należy zauważyć, że zaświadczenie wydawane przez organ ma charakter czynności materialno-technicznej. Nie jest to w żadnym wypadku rozstrzygnięcie konstytuujące prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Deklaratoryjny charakter zaświadczenia wynika z prostej zasady, iż służy ono potwierdzeniu zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa. Jak zauważył WSA w Warszawie, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.04.2014, sygn. akt IV SA/Wa 306/14, LEX nr 1486442). Organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści sprzecznej z dostępnymi dokumentami (wyrok WSA w Kielcach z 13.11.2013 r., sygn. akt II SA/Ke 857/13, Lex nr 1426834). Na gruncie niniejszej sprawy fakt lokalizacji płyty do składowania obornika wyraźnie koliduje z ustaleniami obowiązującego na tamtym terenie planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszczalna zabudowa na działce nr [...] może mieć charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rezydencjonalnej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, ewentualnie może polegać na wykorzystywaniu terenu do prowadzenia nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Budowa płyty do składowania obornika nie mieści się w żadnej z tych kategorii – nie jest to bowiem obiekt lub urządzenie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, a tym bardziej jego budowa nie jest związana z wykonywaniem usług niewytwarzających dóbr materialnych. Obiekt ten służy działalności rolniczo-hodowlanej i dlatego nie można zakwalifikować go jako spełniającego warunki opisane w planie. W takim stanie rzeczy organ nie tylko nie był uprawniony do wydania postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia, ale był do tego prawnie zobligowany. Jak wcześniej wspomniano, istotą zaświadczenia jest deklaracja zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa (w tym przypadku prawa miejscowego w postaci obowiązującego planu miejscowego). Wydanie zaświadczenia o zgodności byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z rzeczywistością. Odnośnie powoływanego przez skarżącą art. 35 u.p.z.p. stwierdzić należy, że dyspozycja tego przepisu nie jest adekwatna do niniejszej sprawy. Zgodnie z przedmiotowym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania. Jak wynika z akt, w planie miejscowym obowiązującym na miejscowym terenie nie określono sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania. Zwrot "wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu (vide: Joanna Dziedzic-Bukowska, rozważania dot. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Buczyński K., Dziedzic-Bukowska J., Jaworski J., Sosnowski P.T., LexisNexis, 2014). Jasnym więc powinno być, że skoro obiekt powstał w akcie samowoli budowlanej, nie był on wykorzystywany do prowadzenia dotychczasowej działalności w sposób legalny, a więc jego istnienie nie zasługuje na ochronę wedle art. 35 u.p.z.p. W przywołanym przez skarżącą orzeczeniu WSA w Poznaniu istotą problemu było określenie możliwości ingerencji w strukturę oraz jej stopień budynku legalnie wybudowanego i wykorzystywanego (jego modernizacji) w sytuacji, gdy tamtejszy miejscowy plan zakładał jego wyburzenie. W niniejszej sprawie obiekt powstał przy niezachowaniu wymaganych prawem warunków. Nie można na podstawie art. 35 u.p.z.p., legalizującego dotychczasowe wykorzystywanie terenu legalizować samowoli budowlanej. Zgodne z prawem dotychczasowe wykorzystywanie terenu w określony sposób za pomocą nielegalnie zbudowanego obiektu nie może "uzdrawiać" statusu prawnego samego obiektu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.