II SA/Bd 1405/10

Dnia 10 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 maja 2011 roku sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata Z. T. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r., znak [... Starosta Al., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości Z.O.z domu K., spadkobierczyni poprzedniej właścicielki M. K.- drogi o pow. 0,1200 ha, położonej w C. przy ul. Wojska Polskiego, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 2112, dla której Sąd Rejonowy w A. K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] a którą aktem notarialnym z dnia 15.06.1963 r. Nr rep. A 2843/1963 stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240) M. K. bezpłatnie odstąpiła na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż decyzją z dnia 11 czerwca 1963 r. Nr PBG.R/6/60/63 Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. K., stosownie do ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zezwolił M. K. na podział gospodarstwa rolnego poprzez wydzielenie i zbycie działek budowlanych pod warunkiem bezpłatnego odstąpienia na rzecz Państwa działki oznaczonej dawnym numerem 16/14, obecnie nr 2112 o pow. 0,1151 ha. Wskazano, że bezpłatne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dnia 15 czerwca 1963 r. aktem notarialnym Numer Rep. [...] i działka ta z chwilą podziału gospodarstwa na działki budowlane stała się drogą publiczną zabezpieczającą dojazd nowym właścicielom do nabytych działek budowlanych, przy czym decyzją Wojewody Włocławskiego w 1991 r. przedmiotowa działka została skomunalizowana na rzecz Gminy Miejskiej C.. Ponadto zwrócono uwagę, że z powodu dalszej zabudowy jednorodzinnej sąsiednich terenów, pas drogowy obejmujący działkę 2112 został poszerzony o działki 1331, 1330/2, 1329/5 i 2111/1, a przedmiotowa droga mimo braku dotychczasowego jej utwardzenia pełni funkcję drogi dojazdowej dla wszystkich mieszkańców położonych przy niej domów jednorodzinnych, stanowi zorganizowaną całość pasa drogowego z wbudowaną siecią uzbrojenia terenu zaopatrującą zlokalizowanych w tym obszarze budynków mieszkalnych w energię elektryczną, wodę, gaz, telefon, jak również wybudowana jest kanalizacja sanitarna. Wskazano również, że wnioskiem z dnia 9.06.2010 r. Z. O. z domu K. jako następca prawny M. K.wystąpiła o zwrot wywłaszczonej działki 2112 i stosownie do art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o zgromadzonych w sprawie materiałach została powiadomiona, lecz po zapoznaniu się z aktami sprawy, wnioskodawczyni w piśmie z dnia 26.07.2010 r. nie wniosła nowych okoliczności uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na powyższe ustalenia organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej działki na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Ol. podniosła, że wyjaśnienia organu wskazujące, że działka 2112 z chwilą podziału gospodarstwa stała się drogą publiczną zabezpieczającą dojazd nowym właścicielom do mających być nabytych działek budowlanych, przeczą treści art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, ponieważ z art. 13 wprost wynika, iż nieodpłatne odstąpienie było wymagane prawem na cele użyteczności publicznej, a nie na cele prywatne, co potwierdza sam Starosta w swojej decyzji. Ponadto strona wskazała, że Starosta nie ustosunkował się do pisma z dnia 26 lipca 2010 r. i uwag tam zawartych, natomiast całkowicie w dowolny sposób, bez najmniejszych prób udokumentowania przez Burmistrza Miasta C., przyjął jego wyjaśnienia, jakoby to Gmina Miejska dokonywała inwestycji na rzecz osób prywatnych, co w ocenie odwołującej się stanowiłoby przestępstwo wobec majątku gminy. Nieprawdziwe zdaniem strony jest stanowisko Starosty, jakoby Z. O. dopiero dnia 9 czerwca 2010 r. jako następca prawny M. K. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej działki 2112, ponieważ wniosek o zwrot przedmiotowej działki został złożony 25 kwietnia 2000 r. w Urzędzie Miejskim w C.i zarejestrowany pod nr 2394, a sprawa prowadzona była pod nr [...], następnie zaś decyzją z dnia 26 maja 2000 r. nr [...] Starosta Aleksandrowski odmówił zwrotu M. K., a Wojewoda [...]w dniu 14 lipca 2000 r. utrzymał tą decyzję w mocy, lecz decyzje te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1958/00. W ocenie odwołującej się, organ wydając decyzję nie znał stanu faktycznego w terenie i nie próbował nawet zorientować się w posiadanych przez Starostwo zasobach i dokumentach, przez co wydał decyzję w sposób urągający wszelkim zasadom. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 października 2010 r., numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić poglądu odwołującej, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważniające do uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej ponieważ część działki numer 2112, położona w części północnej stanowi jedyny dojazd do nieruchomości składającej się z działek numer 2122/1 i 2122/2, stanowiących własność W. W., dlatego nie zachodzą tutaj przesłanki określone w ust. 2 art. 137 cyt. ustawy. Wskazano, ze przedmiotowa nieruchomość już przy podziale gospodarstwa rolnego stanowiła drogę do działek budowlanych wydzielonych w wyniku tego podziału i obecnie, mimo braku jej utwardzenia, jest też jedyną drogą umożliwiającą dostęp do nieruchomości przylegających do niej, dlatego też, skoro cel, na który nabyto nieruchomość został zrealizowany, to organ pierwszej instancji nie naruszył prawa odmawiając zwrotu nieruchomości. Co się zaś tyczy innych kwestii podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one żadnego wpływu na określenie zbędności nieruchomości dla celu, na który ją nabyto. W skardze do sądu Z. O. zwróciła uwagę na fakt niezgodnego przejęcia przedmiotowej nieruchomości, bowiem aktem notarialnym z dnia 15 czerwca 1963 r. Rep. [...] Skarb Państwa nieodpłatnie przejął działkę oznaczoną nr 16/14 (obecnie 2112 ) za wyrażenie zgody na podział nieruchomości, co było niezgodne z art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miasta i niektórych osiedli, ponieważ dzielona nieruchomość nie była położona na terenie miasta, ani osiedla, a na terenie wsi Podole oraz nie było spełnionych przesłanek wynikających z art. 13 w/w ustawy wskazujących, iż przejęcie następuje na cele publiczne i może dotyczy 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] wbrew logice stwierdził, że część działki 2112 stanowi dojazd do działki 2122/1, 2122/2, choć wcześniej Burmistrz C. w myśl art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw wyraził zgodę na podzielenie działki noszącej pierwotnie nr 16/10 o pow. 0.0477 ha (obecnie dz. nr 2122/2 o pow. 0.0416 ha i dz. nr 2122/1 o pow. 0.0061 ha) tworząc tym samym podstawy do utworzenia działek budowlanych z działki 2122/1 i części działki 2112. Strona nadmieniła, że droga stanowiąca część działki 2112 mająca 12m, nie ma przedłużenia do innych działek i jest wykorzystana obecnie przez W. W. jako składowisko śmieci i jednocześnie jest dojazdem tylko do jednego domu, a niewykorzystaną cześć drogi Starostwo Powiatowe w Aleksandrowie Kujawskim chciało sprzedać jako działkę budowlaną. Od kilkudziesięciu lat Urząd Miasta w stosunku do niniejszej drogi nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej wybudowania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący - zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności Sąd uznał, że wydając zaskarżony akt Wojewoda Kujawsko – Pomorski naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Aleksandrowie Kujawskim, stosownie do ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zezwoliło M.i K. (poprzedniczce prawnej Z. O. na podział gospodarstwa rolnego poprzez wydzielenie i zbycie działek budowlanych pod warunkiem bezpłatnego odstąpienia na rzecz Państwa działki oznaczonej dawnym numerem 16/14, obecnie nr 2112 o pow. 0,1151 ha. O ile jednak w ocenie organów działka w całości przeznaczona została pod drogę publiczną, to zdaniem skarżącej warunek ten nie został spełniony w stosunku do części tej nieruchomości i to istotnej. Stosownie do art. 136 ust. 3 dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2601 ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwana u.g.n.) poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie podkreśla się, że "cel wywłaszczenia", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć bardzo ściśle wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel ( bądź jego następca prawny) może żądać zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uprawnienie domagania się przez byłych właścicieli bądź ich następców prawnych zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zostało zamieszczone w art. 137 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Oczywiście należy przyjąć, że przesłanki przewidziane w powołanym przepisie są istotne tylko wówczas, gdy zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest prawnie możliwy. Jeżeli zaś przeniesienie własności nieruchomości na rzecz uprawnionych nie jest dopuszczalne, to okoliczność, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czy też nie, nie ma w sprawie najmniejszego znaczenia. Dlatego też kwestie te - jeżeli zachodzą negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nie mogą decydować o legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2006r sygn. akt OSK 1184/04. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w przypadku, o którym mowa w art.229 u.g.n., to jest jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami została sprzedana albo ustawiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają również zastosowania do nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Przepisy u.g.n w zakresie dotyczącym gospodarki gruntami, jak wynika z art. 2 tej ustawy., nie naruszają przepisów innych ustaw, a zatem także przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668 ze zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Obrót nim jest w tej sytuacji ograniczony. Mogą być one oddawane w najem, dzierżawę czy użyczenie. Nie mogą być natomiast przekazywane w użytkowanie wieczyste. Ponadto przeniesienie własności takich gruntów może odbywać się wyłącznie między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Przedstawione rozwiązania prawne dowodzą, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania do nieruchomości stanowiących obecnie drogi publiczne. Realizacja roszczeń przewidzianych w art.136 ust.3 u.g.n. nie może bowiem prowadzić do skutku sprzecznego z prawem polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż właścicielem takich nieruchomości nie może być inny podmiot prawa publicznego niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Zasadność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w judykaturze Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 24 czerwca 2010 sygn. akt IV CSK 40/10 OSN 2011/2/17 Lex 602303 i uchwałę z dnia 13 października 2006r sygn. akt III CZP 72/06 OSNC 2007/6/ 85 Lex nr 196346) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 12 lutego 2009r sygn. akt I OSK 361/08, Lex nr 516045). Takie zapatrywania podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę. Zasada ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych, nie powoduje a priori, że w każdym przypadku taki zwrot, choćby w odniesieniu do części nieruchomości, nie jest możliwy. Przekonanie organu, że działka lub też jej część, o którą ubiega się skarżąca - nie podlega zwrotowi na jej rzecz z uwagi na fakt jej zajęcia pod drogę publiczną, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby organ ten wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się w całości na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną. Skarżąca w skardze skierowanej do WSA w jak i w postępowaniu administracyjnym, kwestionuje takie założenia, wskazując na brak niezbędnych ustaleń i wiarygodnych dowodów pozwalających przyjąć, że sporna działka w całości zajęta jest pod drogę. Wytyka również zbyt pobieżną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostateczne, ogólnikowe podanie motywów zaskarżonej decyzji. Zarzuty skarżącej co do istotnych braków postępowania wyjaśniającego są w pełni uzasadnione. Zaskarżona decyzja oraz jej załączniki w ogóle nie pozwalają na określenie granic usytuowania spornej drogi dojazdowej w odniesieniu do całości działki Nr 2112. Brakuje jakichkolwiek wiarygodnych dowodów na poparcie tezy o całkowitym wykorzystaniu tej działki pod drogę. Z powyższych względów nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie przestrzegały zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz w dostateczny sposób wyjaśniły podstawową kwestię w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, jakie są granice nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i czy sporna działka w całości znajduje się w tych granicach, co oczywiście musi wynikać z wiarygodnego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwe organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz ocenę czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; ze zm.).