II SA/Bd 1407/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. D., R. G., J. P., P. S., M. S., A. M., J. S., G. W., P. M. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz każdego ze skarżących kwotę 200 (dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2015 r., Nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt. 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu turbin wiatrowych o łącznej mocy do 15 MW wraz z drogami dojazdowymi oraz infrastrukturą techniczną w miejscowości W. na działkach nr [...] i [...] oraz w miejscowości K. na działkach nr [...] i [...], gm. P., jednocześnie określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób szczegółowy omówił powody swojego rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. D., B. D., B. D., E. D., W. K., R. G., B. B., J. P., P. S., M. S., S. S., U. S., Z. D., K. F., K. G., Z. M., A. M.-G., A. N., J. W., J. W., T. L., W. W., M. W., M. K., W. K., E. P., M. P., J. S., M. P., G. W., W. W., P. M., P. K., K. N. oraz J. G. Odwołujący się podnieśli, że planowane elektrownie wiatrowe zlokalizowane są zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej. Będą zatem uciążliwe, będą zagrażały zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i zwierząt, w szczególności poprzez generowanie hałasu (w tym infradźwięków). Odwołujący się podnieśli także, że w analizie oddziaływania elektrowni na środowisko marginalizuje się lub całkowicie pomija problem zagrożeń wynikających z eksploatacji i awarii turbin wiatrowych (odrywanie się kawałków lodu i śniegu, elementów siłowni oraz pożary siłowni). Jak wskazano w odwołaniu, planowana inwestycja zniszczy całkowicie walory krajobrazowe i turystyczne okolicy. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzany przez inwestora w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest, zdaniem wnoszących odwołanie, niestaranny, czego dowodem są kilkukrotne wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o jego uzupełnienie. Odwołujący się zwrócili uwagę na okoliczność, że zaskarżona decyzja w punkcie 2 podpunkcie 5 e) nie określa precyzyjnie określonej odległości od elektrowni, wprowadza ponadto ograniczenia w uprawie, co może utrudnić przestrzeganie zasady płodozmianu lub zaburzyć wieloletnie plany rolno-środowiskowe, za co grożą sankcje finansowe - wstrzymanie dopłat a nawet zwrot już otrzymanych. Odwołujący się zakwestionowali twierdzenie wynikające z zaskarżonej decyzji, że "(...) oddziaływanie planowanych do budowy elektrowni wiatrowych nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu. Odwołujący się stwierdzili również, że niemożliwe jest stwierdzenie "faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji", dopóki inwestycja ta nie powstanie, do tego czasu można mówić jedynie o oddziaływaniu prognozowanym. Ww. zarzuty odwołujący się poparli szczegółowym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] września 2015r. nr SKO-60-31/15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 71, art. 77, art. 78, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania. Odnośnie zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy uznał je za całkowicie bezzasadne i niemające znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżących, organy opiniujące i uzgadniające, tj. Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie znalazły przeciwwskazań do określenia uwarunkowań środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji. Ich rozstrzygnięcia są pozytywne. Pisma i opinie przywołane przez skarżących nie znajdują zastosowania w tej sprawie, nie dotyczą one tego konkretnego postępowania, a przywołane fragmenty są bardzo ogólne. Kolegium nie podzieliło uwag i zastrzeżeń skarżących zgłoszonych do uzupełnionego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wszystkie ewentualne braki i nieścisłości zostały po wezwaniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zdaniem SKO, uzupełnione i wyjaśnione. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. D., R. G., J. P., P. S., M. S., A. M.-G., J. S., G. W., P. M. oraz K. N. Skarżący zarzucili zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 80 ust 1. pkt 3, art. 82 ust. 1 pkt 1 b, art. 62 ust 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 66 ust 1 pkt 7 lit. a, 85 ust. 1 i 2 pkt 1 a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. Skarżący podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji powiela w istocie treść raportu oddziaływania na środowisko. Zawrócili uwagę, że organ winien był powołać w sprawie biegłego, który mógłby w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się w kwestii wiadomości specjalnych z zakresu zagadnień ochrony środowiska, spornych wartości, kwestionowanych przez nich, metodyki dokonywanych pomiarów, jak wreszcie określić, w jaki sposób przedsięwzięcie oddziaływać będzie na środowisko. Zdaniem skarżących, ani decyzja, ani raport nie zawierają rzetelnych informacji na temat oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na środowisko. Raport, jak wskazano w skardze, ogranicza się jedynie do wskazania wartości ponadnormatywnych. Nie oceniono, w jakim zakresie, w jakiej odległości od konstrukcji obiektów, ani w jakim stopniu hałas generowany przez siłownię będzie uciążliwy dla otoczenia. Nie wykazano nawet, z jakiej odległości ani w jakich wartościach, dźwięk generowany przez siłownię będzie słyszalny. Zaskarżona decyzja, w ocenie skarżących, nie dostarcza wiedzy w zakresie realnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi. Organ nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów skarżących zawartych w zgłaszanych przez nich wątpliwościach. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, dlaczego organ nie podziela argumentów formułowanych przez skarżących, ani nie przedstawiono kontrargumentów przemawiających za stanowiskiem organu. Zdaniem skarżących, trudno uznać, że decyzja wydana została w zgodzie z art. 80 ust 1. pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Ja wynika z dalszej treści skargi, treść raportu, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja, świadczy o tym, że powstał on w oparciu o informacje ogólne, powszechne, bez uwzględnienia specyfiki konkretnego miejsca i nie uwzględniając realiów konkretnej sprawy. Decyzja zatem nie uwzględnia kwestii realnego oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie. W szczególności organ nie wykazał, dlaczego przyjmuje wartości wskazane w raporcie, w sytuacji gdy z dokumentów przedstawionych przez skarżących wynika, że obszar oddziaływania siłowni wiatrowej to nawet 2.000 m. Skarżący podnieśli, że organy zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strony podnosiły określone i ważne dla stron okoliczności. Organy ponadto nie dokonały weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z późniejszymi załącznikami, przyjmując bezrefleksyjnie jego treść, jako podstawę własnych ustaleń faktycznych. Jak wskazali skarżący, w raporcie dokonano analizy potencjalnego oddziaływania na środowisko, w tym na nieruchomości sąsiednie, wyłącznie w zakresie oddziaływania ponadnormatywnego. Zdaniem skarżących, należy zatem uzupełnić postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w tym w raportu o dalsze ustalenia, w zakresie oddziaływania choćby uciążliwego dla nieruchomości objętych zakresem oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem, które wpłynęło do Sądu [...] stycznia 2015 r., skarżący wskazali, że decyzja organu I instancji została wydana przez organ podlegający wyłączeniu, albowiem strony postępowania – B. Z. i J. S. to siostry Wójta Gminy. Podzielając powyższy argument działająca z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarz Gminy wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2015 r., Nr [...], potwierdzając okoliczności pokrewieństwa pomiędzy Wójtem a ww. stronami postępowania, które są współwłaścicielkami nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana przez organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływana jako K.p.a.). W pierwszej kolejności, przed dokonaniem merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji, wymagała bowiem zbadania kwestia zasadności zarzutu związanego z wyłączeniem organu. Bezsporne w sprawie było to, że decyzja organu I instancji, tj. Wójta Gminy, została wydana w sprawie, w której stronami postępowania były siostry Wójta – B. Z. i J. S. (współwłaścicielki nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja). Stosownie do art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W przedmiotowej sprawie siostry wójta zatem są osobami, o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt K.p.a. ("krewne do drugiego stopnia"). Nie ulega również wątpliwości to, że sprawa dotyczyła interesów majątkowych ww. osób w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, pojęcie "sprawa dotycząca interesów majątkowych" osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 2 jest związane z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 K.p.a. Tym samym jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 30.06.2011 r., II OSK 1150/10, Lex nr 1083550). Takie stanowisko jest ugruntowane również w doktrynie (zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Wa-wa 2011 r., s. 161 i nast.). W rozpoznawanej sprawie taki przypadek właśnie zachodzi. Doszło zatem do naruszenia naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W związku z powyższym należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzec jak w sentencji. Wskazać przy tym należy, że Sąd w związku z powyższym nie był władny oceniać sprawy w sposób merytoryczny, albowiem postępowanie było obarczone tego typu wadami, że dopiero po ich usunięciu będzie to ewentualnie możliwe w przypadku skierowania kolejnej skargi do sądu. Nie mogło jednak ujść uwadze Sądu to, że decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 K.p.a. Uzasadnienie ww. decyzji nie spełnia bowiem podstawowego celu, jakim jest przekonanie stron o zasadności przesłanek, którym kierował się organ II instancji przy wydawaniu decyzji. Całe uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia mających zastosowanie przepisów i dotychczasowego przebiegu postępowania, natomiast praktycznie brak jest własnych rozważań organu II instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. wymaga tego, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a także odnieść się w sposób dający możliwość zweryfikowania jego stanowiska do zarzutów zawartych w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, czego niewątpliwie SKO w swojej decyzji nie uczyniło. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisów w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.